Plan integral para personas sin hogar en Zaragoza

¿Qué es?


El sinhogarismo es una de las formas más extremas en que se manifiesta la pobreza en nuestras ciudades y configura la categoría conceptual de exclusión residencial grave. Desde antes de la industrialización, la pobreza extrema en las ciudades se asocia con la imagen del transeúnte. Sin embargo, si bien las personas que viven 24 horas en la calle son la parte más visible de la exclusión residencial, no es la única. La exclusión residencial, en su conjunto, incluye situaciones como las de aquellas personas que pernoctan en albergues, viven en centros de acogida residencial o pisos sociales temporales, o las que lo hacen en espacios sin condiciones de habitabilidad, como chabolas o infraviviendas.

Desde el punto de vista de la sensibilidad política y social hacia este tipo de situaciones, hay que reconocer que, a pesar de estar ante los rostros más visibles de la exclusión residencial o de la pobreza, son fenómenos sobre los que existe poco conocimiento y sensibilización por el conjunto de la sociedad. Por esta y otras razones, en muchas ocasiones ha adolecido de falta de políticas integrales en su intervención, que “no han de estar dirigidas a la mera asistencia o a la supervivencia de las personas bajo mínimos de garantía vital, sino aspirar a que (...) restauren su proyecto de vida y se reincorporen a una sociedad que, sin duda, para incluirles, debe cambiar” (ENI-PSH 2015-2020).

El Documento Base que ponemos a disposición en este portal tiene como objetivo servir de referencia y guía en el proceso de elaboración, consulta y participación de un Plan de atención a las personas sin hogar en la ciudad de Zaragoza.

No disponer de un hogar digno, permanente y adecuado a las necesidades de cada persona y/o familia imposibilita o limita el desarrollo personal, la intimidad y la vida privada, las relaciones sociales, la seguridad, etc., atentando contra muchos de los derechos que los seres humanos tenemos reconocidos, más allá del propio derecho a una vivienda digna y adecuada que proclama el artículo 47 de la Constitución Española.

Documento Base. Hacia un Plan de personas sin hogar en Zaragoza.
Ayuntamiento de Zaragoza. Servicio de Servicios Sociales Especializados



Índice


  1. Presentación
  2. Aproximación conceptual: exclusión residencial
  3. Marco normativo y planificador
  4. Aproximación diagnóstica de las personas sin hogar
  5. Los recursos de atención a personas sin hogar
  6. Conclusiones. 20 ideas sobre la atención a las personas sin hogar en Zaragoza
  7. Hacia un nuevo plan integral de sinhogarismo en Zaragoza
  8. Bibliografía
  9. Anexo I. Normativo
  10. Anexo II. Experiencias, recursos y prácticas sobre sinhogarismo
  11. Anexo III. Mapa de Viviendas. Coordinadora de centros y servicios


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0. Presentación


El presente documento constituye la Propuesta de Plan Integral para las Personas Sin Hogar de Zaragoza que el Ayuntamiento ofrece a los actores implicados en esta materia y a la ciudadanía en su conjunto. Este trabajo es fruto del proceso de consulta e indagación que se ha desarrollado a partir del Documento Base Hacia un Plan Integral de Sinhogarismo en Zaragoza que fue presentado el 31 de enero de 2018.

Este Plan Integral se enmarca en las actuaciones que se vienen dando en el ámbito de la exclusión residencial para asegurar el derecho de todas las personas a una alternativa habitacional, una apuesta esencial del Área de Derechos Sociales del Ayuntamiento de Zaragoza. De esta manera, está en consonancia con la estrategia plasmada ya en otros planes, como el aprobado en relación con el chabolismo (Estrategia Municipal para la inserción de colectivos en situación de exclusión residencial. Erradicación del chabolismo 2014-2020). Y responde a un proceso de trabajo sistematizado, mediante el uso de diversas herramientas metodológicas, con el objetivo de alcanzar el máximo nivel de consenso entre las entidades implicadas en la atención a las personas sin hogar.

El interés que animó a esta Consejería a poner a disposición del conjunto de actores de la acción social de nuestra ciudad un Documento Base fue el de impulsar una reflexión sobre la actuación que se precisa en estos momentos. La finalidad última es tratar de dar respuesta a las necesidades y demandas sociales que nos plantean los cambios surgidos en el ámbito de la exclusión residencial fruto de los efectos, todavía latentes, de una prolongada crisis económica y ofrecer una intervención integral en el ámbito de las personas sin hogar.

Un interés que reafirmamos ahora al hacer difusión de esta Propuesta de Plan Integral para las Personas Sin Hogar en Zaragoza . Como se comprobará a lo largo de la lectura del documento, no se puede obviar que el Ayuntamiento de Zaragoza es el actor principal en la intervención con las personas sin hogar. Pero sin ignorar que, en el escenario actual, y en los próximos años, una respuesta adecuada a las demandas sociales de los ciudadanos y ciudadanas pasa por crear, entre todos los actores de la acción social, espacios, sinergias, conocimiento y colaboración, en pro de objetivos comunes.

Conscientes del especial momento de dificultad por el que atravesamos no queremos renunciar a disponer de un Plan Integral que nos oriente en la trayectoria a seguir, nos impulse a reordenar la intervención social en materia de sinhogarismo en la ciudad y que posibilite favorecer una toma de decisiones bajo una estrategia planificada, orientada a la prevención, atención e inserción de las personas y familias afectadas por esta problemática social.

El sinhogarismo es una de las formas más extremas en que se manifiesta la pobreza en nuestras ciudades y configura la categoría conceptual de exclusión residencial grave. Desde antes de la industrialización, la pobreza extrema en las ciudades se asocia con la imagen del transeúnte. Sin embargo, si bien las personas que viven 24 horas en la calle son la parte más visible de la exclusión residencial, no es la única. La exclusión residencial, en su conjunto, incluye situaciones como las de aquellas personas que pernoctan en albergues, residen en centros de acogida o pisos sociales temporales, o las de quienes viven en espacios sin condiciones de habitabilidad, como chabolas o infraviviendas.

Así pues, disponer de un techo no siempre es sinónimo de tener un hogar:

  • Estar en el hogar permite priorizar otros aspectos de la vida: salud, bienestar, relaciones...
  • Un hogar es un punto de partida para la integración social.
  • Un hogar adecuado ofrece un entorno seguro y estable.
  • Un hogar ofrece control sobre la vida: ejercer su privacidad, socializar y tener un espacio en el que desarrollarse, mantener una pareja y/o familia, etc. Algo que no siempre es posible en los servicios de alojamiento temporal o de emergencia para personas sin hogar, o menos aún cuando se vive en la calle.

En definitiva, no disponer de un hogar digno, permanente y adecuado a las necesidades de cada persona y/o familia imposibilita o limita el desarrollo personal, la intimidad y la vida privada, las relaciones sociales, la seguridad, etc. Y atenta contra muchos de los derechos que los seres humanos tenemos reconocidos, más allá del propio derecho a una vivienda digna y adecuada que proclama el artículo 47 de la Constitución Española.

Por otro lado, desde la perspectiva de la planificación en servicios sociales, asistimos a un cambio de paradigma global: el tránsito desde proyectos basados en infraestructuras y equipamientos hacia estrategias más centradas en las personas. Eso supone dejar de lado una forma de hacer que tiene como epicentro de la intervención a los recursos (con el riesgo de forzar la adaptación de los ciudadanos a las dinámicas arraigadas en ellos), para pasar a otra en la que los recursos se someten a las necesidades cambiantes de las personas y familias, que dependen de los itinerarios vitales que van recorriendo. Un nuevo modelo o cambio de orientación que viene siendo referencia para la intervención de este Ayuntamiento de Zaragoza, pero en el que es necesario continuar profundizando. Ello plantea el reto de ir introduciendo principios de adaptabilidad y flexibilidad, tanto en los recursos como en los profesionales, en torno a una estrategia global de intervención. A la par que nos orienta hacia una verdadera integración y coordinación del conjunto de los recursos que disponemos en la ciudad para hacer frente al fenómeno del sinhogarismo.

Desde el punto de vista de la sensibilidad política y social hacia este tipo de situaciones, hay que reconocer que, a pesar de estar ante los rostros más visibles de la exclusión residencial y de la pobreza, el sinhogarismo es un fenómeno sobre el que existe poco conocimiento y sensibilización por el conjunto de la sociedad. Por esta y otras razones, en muchas ocasiones ha adolecido de falta de políticas integrales en su intervención, que no han de estar dirigidas a la mera asistencia o a la supervivencia de las personas bajo mínimos de garantía vital, sino aspirar a que (...) restauren su proyecto de vida y se reincorporen a una sociedad que, sin duda, para incluirles, debe cambiar (ENI-PSH 2015-2020).

Por último, la filosofía que históricamente ha animado los programas que se llevan a cabo en la ciudad de Zaragoza, tanto en el diseño como en la implementación de las actuaciones, contempla la colaboración entre la Administración y las entidades del Tercer Sector, así como la participación de los propios protagonistas. No en vano, se ha ido configurando en el tiempo una importante red de atención a personas sin hogar, que viene permitiendo disponer de una oferta de servicios de información, alojamiento, comedores, trabajo de calle, centros de inserción, servicios para el tratamiento o rehabilitación de problemas de adiciones, de salud mental, etc.

Teniendo en cuenta todas las premisas anteriores, la estructura de este documento se articula en los siguientes ejes:

  • 1. Aproximación conceptual a lo que es la exclusión residencial, para ir descendiendo a las diferentes categorías de sinhogarismo.
  • 2. Panorámica del marco normativo y planificador.
  • 3. Descripción de los modelos de intervención, y de los recursos para hacerla efectiva.
  • 4. Diagnóstico de las personas sin hogar en Zaragoza.
  • 5. Propuesta de Plan Integral para las Personas Sin Hogar de Zaragoza.


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1. Aproximación conceptual


La vivienda constituye un derecho fundamental, pero también una necesidad social básica de primer orden sobre cuya cobertura se asientan la mayoría de procesos sociales de integración social (Ballester, 1999). El no disfrute de este derecho básico por una parte de la ciudadanía es uno de los principales síntomas del fracaso de capitalismo moderno1. De acuerdo con el Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH), unos 100 millones de mujeres y hombres en todo el mundo son, literalmente, personas “sin techo”. Algo más de 30 millones, por su parte, son niños de la calle que se ven forzados a dormir al aire libre y a asumir como vivienda formas miserables de cobijo. Pero, si la categoría de los “sin hogar” se extiende a quienes habitan en viviendas inseguras o temporales, el número de afectados se eleva a los 1.000 millones de personas. Y todavía más si incluimos a quienes en sus viviendas carecen de servicios básicos, como suministro de agua, alcantarillado o servicio de recogida de basura adecuados (Pisarello, 2003, pág. 31).

Fenómenos globales como el chabolismo, campos de refugiados, personas que viven junto a las vías del tren, bajo los puentes, en cajeros de oficinas bancarias, entre plásticos, cartones o latas, en contenedores, etc. plantean la existencia de un problema de urgencia acuciante. Sin embargo, estas situaciones no dejan de ser la punta del iceberg. Por otra parte, no se puede olvidar que la crisis económica tan acuciante que hemos vivido, y de la que seguimos sufriendo sus secuelas, ha traído consigo igualmente un aumento de situaciones de inseguridad e inadecuación residencial.

Vivir en un lugar y poder establecerse en él, a modo de hábitat y hogar propio, con paz, seguridad y dignidad, no debería considerarse ni un lujo o privilegio ni algo que quede en manos de la suerte o el azar de aquellos que pueden permitírselo.

1 Galbraith habla del endurecimiento del acceso a la vivienda en los países industriales: "Los tiempos han cambiado... La oferta insuficiente de vivienda a un coste moderado puede considerarse como el principal fracaso del capitalismo moderno" (Galbraith, 1989: 317).

1.1 Enfoque global: EXCLUSIÓN RESIDENCIAL

A pesar de que el fenómeno de exclusión residencial existe en todos los países de Europa, todavía son pocas las estadísticas oficiales existentes sobre la materia, y las existentes raramente son comparables entre diferentes países. Existen dificultades lingüísticas y culturales para una definición común (Edgar et al. 2007); en algunos casos no existe un término o palabra que describa la situación y, en otros casos, se emplean términos que poseen significados diferentes a la hora de establecer comparaciones. Así pues, la exclusión residencial constituye un fenómeno que puede ser analizado desde diversos enfoques (Minguijón, Pérez et al., 2015).

Un primer tipo quedaría delimitado conceptualmente por la ausencia de vivienda, es decir, el no acceso o la no disposición de algún tipo autónomo de tenencia. Este primer enfoque se refiere a toda situación individual o familiar en la que no se pueden resolver las necesidades de vivienda, ni por los propios medios económicos ni a través de los mecanismos convencionales de provisión residencial, viéndose abocadas a situaciones de dependencia o a vivir en condiciones de infravivienda (Cortés, 1997a).

Un segundo enfoque parte de la consideración de que la exclusión residencial no puede desligarse del proceso más amplio de exclusión social (Laparra et. al., 2007). Estaríamos ante procesos multidimensionales, donde la exclusión residencial sería uno de los factores que desencadenan la exclusión social y viceversa. Es decir, un fenómeno estructural; dinámico; multidimensional y multifactorial; heterogéneo; con un factor subjetivo o individual y abordable desde las políticas públicas (García, 2013; Hernández, 2008 y 2013; García y Hernández, 2011).

El estudio sociológico de la exclusión residencial ha tendido a centrarse en el análisis de sus causas. Hasta mediados del siglo XX se asumió sistemáticamente que estas subyacían en factores de naturaleza individual, culpabilizando incluso a las personas sin hogar de su situación.

En la década de 1960 se empieza a superar este modelo para empezar a plantear causas de carácter estructural. Hoy día, la mayoría de estudios adopta una perspectiva mixta, según la cual las causas estarían, por un lado, en la estructura social, política, cultural y económica, y, por otro, en las trayectorias personales y sociales, que son dinámicas y cambiantes en el tiempo, donde influyen múltiples factores, tanto del propio contexto social como de índole personal (edad, nivel de ingresos, nivel educativo, estado de salud, estabilidad laboral). Una de las consecuencias de todo ello será la heterogeneidad de las personas afectadas, lo que es un elemento importante a tener en cuenta, incluso para orientar la actuación correctora por parte de las políticas públicas. Según se ponga el acento en lo individual o en lo estructural, los análisis y las prácticas político-administrativas serán unas u otras.

CUADRO 1: Factores estructurales e individuales como desencadenantes de la exclusión residencial
Desencadenantes Factores estructurales subyacentes Factores individuales subyacentes
  • Desahucios (retrasos alquiler, altos precios, deuda hipotecaria...).
  • Ruptura de las relaciones familiares.
  • Pérdida de empleo.
  • Abandono institucional.
  • Problemas severos de salud.
  • Acceso a la vivienda para las personas más vulnerables.
  • Aumento del nivel de pobreza.
  • Pobreza intergeneracional.
  • Cambios en el bienestar (afectando especialmente a jóvenes).
  • Ausencia de alojamientos asequibles y adecuados.
  • Trayectorias de precariedad en el mercado de trabajo.
  • Desempleo y bajos salarios.
  • Ausencia de protección social.
  • Altos niveles de monoparentalidad y familias separadas/divorciadas.
  • Endeudamiento.
  • Adicciones (drogas, alcohol,...)
  • Problemas de salud mental.
  • Viviendo en instituciones (p.e., prisión).
  • Combinaciones de varios problemas personales.
  • Aislamiento y marginación social.
Fuente: Stephens et al. (2010)

Para delimitar estos enfoques y buscar una herramienta operativa, con un lenguaje común, la Federación Europea de Asociaciones Nacionales que trabajan con Personas Sin Hogar, FEANTSA (Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri), inicia en 2005 una tipología de personas en situación de exclusión residencial, conocida por las siglas ETHOS (European Typology of Homelessness and Housing Exclusion), con el propósito de contribuir a la mejora, integración y coherencia de las políticas de prevención y atención del problema (Cabrera y Rubio, 2008).

Esta tipología distingue 4 categorías conceptuales, subdivididas a su vez en 13 categorías operativas, que dan lugar a un total de 24 subcategorías que recogen las diferentes situaciones de exclusión residencial. El marco conceptual de esta tipología parte de que un hogar está compuesto por tres áreas o dominios (Edgar, 2009: 16).:

  • dominio físico o habitabilidad. Disponer de una vivienda (o lugar) adecuado para satisfacer las necesidades de una persona y su familia;
  • dominio social o adecuación de la vivienda y el entorno. Poder mantener la privacidad y disfrutar de las relaciones sociales;
  • y dominio legal o seguridad y estabilidad. Poder contar con la posesión exclusiva, la seguridad de la ocupación y el título legal.

De la combinación de estos tres dominios se desprenden cuatro categorías ordinales (en la medida en que se distribuyen desde un mayor grado de exclusión a uno menor), y que constituyen las cuatro categorías básicas de la tipología ETHOS:

  • Sin techo: sin alojamiento de ningún tipo.
  • Sin vivienda: viviendo en un alojamiento temporal, en albergues u otros dispositivos de media o larga estancia.
  • Vivienda insegura: viviendo bajo amenaza de desahucio, en situaciones de arrendamiento precario o de violencia de género.
  • Vivienda inadecuada: viviendo en chabolas, en alojamientos que incumplen la normativa sobre habitabilidad o en situación de hacinamiento.

CUADRO 2: Áreas de sinhogarismo y exclusión residencial
Categoría conceptual Dominio Físico Dominio social Dominio Legal
Sin techo - - -
Sin vivienda + - -
Vivienda insegura +/- + -
Vivienda inadecuada +/- +/- +
Fuente: Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer (2016)

En este enfoque más amplio enraíza con el contexto de la Estrategia Europea de la Exclusión Social, desde la que la complejidad del fenómeno social de la exclusión residencial ya no se explica únicamente por motivos de privación y accesibilidad económica. Este marco permite modular las situaciones, transitando desde las formas más graves de exclusión residencial (sin techo) hasta otras modalidades más “suaves”, en las que algunos de los dominios enunciados estarían ausentes o limitados.

CUADRO 3: Tipología europea del sinhogarismo y la exclusión residencial, ETHOS. Revisión 2007
Categoría conceptual Categoría operativa Código Situación residencial Definición
Sinhogarismo Sin techo 1 Viviendo en un espacio público (a la intemperie) 1.1 Espacio público y exterior Personas que viven en las calles o un espacio público o exterior, sin albergue que pueda ser definido como vivienda
2 Duermen en un refugio nocturno y/o se ven obligados a pasar varias horas al día en un espacio público 2.1 Albergue o refugio nocturno Personas sin un lugar habitual donde residir que hacen uso de albergues o centros de alojamiento de muy baja exigencia
Sin vivienda 3 Personas que viven en albergues y centros para gente sin hogar / alojamiento temporal 3.1 Albergues y centros de alojamiento Cuando la estancia es entendida a corto o medio plazo y de forma temporal, no como lugar de residencia definitiva.
3.2 Alojamiento temporal y de tránsito
3.3 Alojamiento con apoyo
4 Personas en albergues para mujeres 4.1 Albergues para mujeres (solas o con hijos) Mujeres alojadas debido a que han sufrido violencia de género, siempre y cuando se entienda como residencia temporal
5 Personas en centros de alojamiento para solicitantes de asilo e inmigrantes 5.1 Alojamiento temporal / Centros de recepción Personas en alojamientos para Inmigrantes: personas inmigrantes que viven en alojamientos temporales por su estatus de extranjeros o trabajadores temporeros
5.2 Alojamientos para trabajadores temporeros
6 Personas que en un plazo definido van a ser despedidas de instituciones residenciales o de internamiento 6.1 Instituciones penales (cárceles) Sin vivienda disponible en el momento de la excarcelación
6.2 Instituciones sanitarias (hospitales, etc) Estancia mayor de la estrictamente necesaria debido a su falta de vivienda
6.3 Centros de menores Sin vivienda a la que dirigirse al cumplir los 18 años, por ejemplo.
7 Personas que reciben alojamiento con apoyo sostenido debido a su condición de personas sin hogar 7.1 Residencia para personas sin hogar mayores Alojamiento con apoyo de larga estancia para personas que han vivido sin hogar
7.2 Vivienda tutelada y con apoyo a largo plazo para personas anteriormente sin hogar
Exclusión residencial Vivienda insegura 8 Personas viviendo en un régimen de tenencia inseguro 8.1 Viviendo acogidos por familiares o amistades Residiendo en un alojamiento convencional pero que no es el habitual, debido a la pérdida de su vivienda. Ocupación ilegal o sin ningún tipo de garantía jurídica para poder residir allí
8.2 Sin tenencia legal (ej. Subalquilados)
8.3 Ocupación ilegal
9 Personas viviendo bajo la amenaza del desahucio 9.1 en régimen de alquiler Con orden de desahucio, por impago de alquiler
9.2 Con la vivienda en propiedad A punto de verse expropiados, por impagos de hipoteca.
10 Personas que viven bajo amenazas de violencia por parte de la pareja o la familia 10.1 Con denuncias presentadas ante la policía Cuando ha actuado la policía y/o los centros de intervención rápida para tratar de encontrar un alojamiento seguro para las víctimas de violencia doméstica.
Vivienda inadecuada 11 Personas viviendo en estructuras temporales y no convencionales. 11.1 Caravanas y similares Personas que viven en alojamientos móviles de manera permanente
11.2 Edificaciones no convencionales ni pensadas para que residan mayores Personas que viven en construcciones que no constituyen viviendas convencionales (chabolas o cabañas)
11.3 Estructuras temporales
12 Alojamiento impropio 12.1 Edificio ocupado que no es adecuado para vivir en él Personas que viven en alojamientos sin posible permiso de habitabilidad (según la regulación nacional)
13 Hacinamiento extremo 13.1 Muy por encima de los estándares habituales que marcan el hacinamiento Personas que viven hacinadas en viviendas (que superan el estándar nacional de ocupación)
Fuente: A partir de Cabrera (2008: 192-193) y Pleace et al. (2013:21)

Nos situamos así ante una delimitación conceptual binaria: la reducida, que hace alusión al tener o no tener vivienda; y la procesual poliédrica, en la que se parte de un concepto de exclusión residencial multidimensional y en la que los individuos y grupos sociales se desplazan por el eje de la exclusión a la inclusión residencial (Subirats et al., 2005).

Sin embargo, a pesar de la concepción más amplia que nos brinda la tipología ETHOS para categorizar la exclusión residencial, su uso principal ha estado orientado al sinhogarismo y los problemas de falta de vivienda (Brändle et al., 2013).

1.2. De los itinerarios de exclusión a los itinerarios de inclusión

Como se ha comentado, la exclusión social no hace referencia a una situación estática, sino que se trata de “...un proceso de alejamiento progresivo de una situación de integración social en la que pueden distinguirse diversos estadios en función de la intensidad: desde la precariedad o vulnerabilidad hasta las situaciones de exclusión más graves” (Laparra et alt., 2007: 29).

Si se adopta el punto de vista de las personas o familias para hacer referencia a ese proceso recorrido, es adecuado emplear el término de “trayectoria vital”, y el conjunto de diferentes hitos que van jalonando esa trayectoria hacia la exclusión se denomina “itinerario de exclusión social”. Las personas en su itinerario vital siguen una serie de caminos que, en algunos casos, les llevan a encontrarse, tras un periodo más o menos largo (y reversible) de deterioro, en situación de exclusión social: “Situaciones en las que se produce un proceso de acumulación de barreras o riesgos en distintos ámbitos (laboral, formativo, socio-sanitario, económico, relacional y habitacional), por un lado, y de limitación de oportunidades de acceso a los mecanismos de protección, por otro” (Laparra et al., 2007: 29).

Los estudios previos han identificado cinco ámbitos básicos que intervienen de forma diferente en el recorrido experimentado por las personas en su itinerario hacia la exclusión2:

  • Aspectos laborales: desde el empleo estable, al desempleo.
  • Aspectos económicos: desde los ingresos regulares y la tenencia de vivienda en propiedad, hasta la ausencia de ingresos (con endeudamiento) y ausencia de vivienda.
  • Aspectos culturales: desde la integración cultural con alto nivel de instrucción y cualificación, hasta la estigmatización y el analfabetismo.
  • Aspectos personales: desde la tenencia de capacidad, iniciativa, motivación, optimismo, buena salud, etc., hasta la dependencia y la desmotivación...
  • Aspectos sociales o relacionales: desde situaciones con buenas relaciones familiares y de amistad, con sentido de pertenencia, hasta aquellas situaciones en las que hay una carencia de vínculos familiares fuertes, carencia de otras redes sociales, aislamiento social, etc.

CUADRO 4: Zonas de exclusión social
Zona de integración Zona de vulnerabilidad Zona de exclusión
  • Empleo fijo o estable
  • Ingresos con estabilidad presente y futura
  • Vivienda estable y en buenas condiciones
  • Integración cultural, alto grado de formación y cualificación
  • Capacidad, iniciativa, motivación, optimismo, buena salud
  • Fuertes relaciones familiares y sociales
  • Empleo precario o inestable
  • Ingresos con inestabilidad presente y futuro incierto
  • Problemas para hacer frente a los gastos de la vivienda
  • Desarraigo, retraso escolar, bajo nivel de cualificación
  • Desconfianza, inseguridad, poca motivación, enfermedad, discapacidad
  • Fragilidad relacional
  • Desempleo e inempleabilidad
  • Sin ingresos (o éstos muy aleatorios) o con aportaciones públicas reglamentadas o benéficas
  • Fuerte riesgo de pérdida de la vivienda o ausencia de la misma. Vivienda en malas condiciones de habitabilidad
  • Aislamiento cultural, fracaso escolar, analfabetismo funcional, ausencia de cualificación
  • Desesperación, anomia, fatalismo, falta de perspectivas, violencia
  • Carencia de relaciones sociales y familiares, aislamiento social
Fuente: Elaboración propia

Como puede observarse, en cada uno de esos ámbitos se han destacado, en primer lugar, las situaciones de carácter integrador y, en segundo lugar, los elementos que producen o facilitan las situaciones de exclusión social. Pero lo más importante es tomar conciencia de que cada uno de esos factores puede, según el momento, ser causa o consecuencia del itinerario que lleve a cada persona hacia la situación de exclusión social. Y lo característico de la exclusión es que solo podemos hablar en sentido estricto de su existencia cuando se produce una “acumulación de factores” que se “retroalimentan”, lo que por otra parte dificulta tanto su análisis como las estrategias de intervención que se diseñen3.

Para favorecer la comprensión del proceso de exclusión social, diversos autores han identificado una serie de zonas o etapas en las que se puede encontrar el individuo.

Dependiendo de los autores, esas etapas son tres4 o cuatro5. Se ha optado por reducir el modelo a tres zonas las cuales se pueden identificar en el cuadro 4.

El análisis de los itinerarios vitales de las personas que se encuentran en situación de exclusión social ha evidenciado que las situaciones de riesgo que permiten el tránsito desde la zona de integración a la de exclusión son variadas, múltiples y complejas. Suele hacerse referencia, cuando se puede identificar, a los factores de riesgo o al “hecho causante”, entendido como aquel que originó la quiebra inicial de la integración. Los más comunes son: el desempleo, la inestabilidad económica, las crisis familiares, la ruptura de solidaridades de grupo, el fracaso escolar, la inadaptación cultural, la discapacidad, las dependencias adictivas (alcoholismo, drogadicción), la depresión, la falta de perspectivas, el aislamiento; las enfermedades, los accidentes, los delitos y el suicidio.

En ese listado no aparece la vivienda como hecho causante originario, ya que suele presentarse “a la luz de los servicios sociales” en unas fases intermedias o avanzadas del itinerario de exclusión6. Pero esta primera percepción oscurece algo la realidad, ya que los problemas económicos suelen agravarse y retroalimentarse por efecto de la situación residencial. De hecho, la distancia a nivel familiar entre los ingresos y los gastos de vivienda permite explicar en gran medida la entrada en situación de exclusión social. Así, en el año 2013 el 11,1% de las personas encuestadas se encontraba por debajo del umbral de pobreza extrema debido específicamente a unos gastos excesivos de vivienda (FOESSA, 2014: 230)7.

Para terminar de calibrar la importancia de la vivienda en la lógica de la exclusión, es preciso tener en cuenta las siguientes cifras (FOESSA, 2014: 155-158):

  • El 25,1% de las personas se encuentran en situación de exclusión (severa o moderada), siendo esta cifra significativamente más baja en Aragón (19,1%).
  • Sin embargo, ese porcentaje se eleva al 29,2% cuando hablamos de las personas que se ven afectadas por la exclusión en la dimensión de la vivienda.
  • Por otra parte, el colectivo de personas excluidas, presentan en su gran mayoría (el 84,8%) problemas en la dimensión habitacional, siendo la dimensión que más les afecta, en similar porcentaje que la dimensión del empleo (84,7%).

Esta constatación ofrece dos pistas de cara a la intervención: la primera es que cuando se interviene a través de dispositivos sociales dirigidos específicamente a la vivienda, solemos encontrarnos con familias que ya atesoran previamente una serie de hitos claves en su itinerario de exclusión. Pero, en segundo lugar, que seguramente deberán abordarse metodologías de intervención dirigidas no solo a cubrir la necesidad de alojamiento, sino a otras muchas dimensiones.

1.3. El objeto de intervención: el sinhogarismo

Atendiendo a diferentes categorías conceptuales y operativas de la tipología ETHOS, el objeto fundamental de intervención del Servicio de Servicios Sociales Especializados del Ayuntamiento de Zaragoza, en materia de exclusión residencial, abarca:

  • Por un lado, el sinhogarismo (categorías sin techo y sin vivienda), donde orgánica y funcionalmente tiene relevancia la unidad de alojamiento temporal, que se centraliza en el albergue.
  • Por otro, el chabolismo y la infravivienda (categoría vivienda inadecuada), que hace referencia a quienes viven en estructuras temporales y no convencionales, -chabolas, y en alojamientos impropios -ocupación ilegal y chabolismo vertical-. Se centraliza en el Programa de Atención Social en situaciones de infravivienda y erradicación del chabolismo (ASSI).

CUADRO 5: Objeto de intervención Ayuntamiento de Zaragoza. Servicios Sociales Especializados
Categoría conceptual Categoría operativa Situación residencial
Sinhogarismo Sin techo / Sin vivienda Viviendo en un espacio público (a la intemperie) Espacio público y exterior
Duermen en un refugio nocturno y/o se ven obligados a pasar varias horas al día en un espacio público Albergue o refugio nocturno
Personas que viven en albergues y centros para gente sin hogar / alojamiento temporal Albergues y centros de alojamiento
Alojamiento temporal y de tránsito
Alojamiento con apoyo
Chabolismo / Infravivienda Vivienda inadecuada Personas viviendo en estructuras temporales y no convencionales (chabolismo horizontal) Alojamientos móviles y construcciones que no constituyen viviendas convencionales (chabolas o cabañas)
Alojamiento impropio (ocupación ilegal y chabolismo vertical). Edificio ocupado que no es adecuado para vivir en él.
Fuente: elaboración propia a partir de Cabrera (2008: 192-193) y Pleace et al. (2013:21).

Hay que señalar aquí que, a pesar de una cierta tendencia académica y europeísta por intentar encuadrar en una tipología común el fenómeno de la exclusión residencial, el abordaje mediante estrategias y políticas respecto a las categorías sinhogarismo, por un lado y chabolismo/infravivienda, por otro, se presume radicalmente distinto. Y lo es porque son diferentes los diagnósticos, evolución, realidades y perfiles de cada una de ellas. Aunque son fenómenos que llegan a rozarse y establecerse puntos de conexión, así como algunos elementos en la intervención.

En este sentido, el Ayuntamiento de Zaragoza tiene actualmente definida y en marcha una planificación y estrategia frente al chabolismo (“Estrategia Municipal para la inserción social de colectivos en situación de exclusión residencial. Erradicación del chabolismo 2014-2020”). Y el presente documento tiene la intencionalidad de iniciar el proceso de elaboración de una Estrategia de lucha frente al sinhogarismo en la ciudad de Zaragoza. No obstante, desde un planteamiento amplio de exclusión residencial, y con la puesta en marcha de cambios organizativos en el Ayuntamiento de Zaragoza, es a la vez momento y oportunidad de replantear las estrategias desde una consideración global.



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2. Marco normativo y planificador


La responsabilidad de los poderes públicos para procurar viviendas dignas y adecuadas a la ciudadanía, en particular a quienes no pueden acceder por sus propios medios, se plasman en las constituciones o las diferentes legislaciones nacionales que regulan este derecho.

En lo que respecta al marco legislativo de la mayoría de los estados miembros de la Unión Europea, no se considera un derecho individual subjetivo, que pueda reclamar el ciudadano ante los tribunales. Sólo en Reino Unido (desde 1977) y Francia (desde 2007) contarían con un derecho individual y reclamable ante los tribunales (Loison-Leruste y Quilgars, 2009). En otros estados de la Unión, la legislación sí proporciona a las personas sin hogar un derecho individualmente exigible de apoyo social (por ejemplo, en Alemania, donde pueden reclamar apoyo para "superar dificultades sociales especiales"); y en otros el proporcionar determinados servicios o desarrollar estrategias de actuación para personas en situación de exclusión residencial es un deber de las autoridades públicas. En otros estados, la prestación de estos mismos servicios y actuaciones queda en el ámbito de la filantropía y el voluntariado.

En España, el artículo 47 de la Constitución apela a los poderes públicos a promover las condiciones necesarias para la efectividad del derecho a la vivienda digna y adecuada.

En unos u otros casos, los poderes públicos son los garantes de que la calidad de ese derecho (su garantía) sea congruente con lo dispuesto las respectivas normativas. Obviamente, la consideración de un derecho es una base importante para crear una infraestructura de servicios adecuada y para intentar paliar y dignificar la situación de las personas. Aun así, la calidad y adecuación de dichos servicios dependerán, en gran medida, de los recursos disponibles y la organización y coordinación de los múltiples servicios que se puedan poner a su disposición.

Edgar et al. (2003: 7) identifican diferentes responsabilidades en función de los niveles administrativos (central, autonómico o regional, local), en lo que se refiere a las medidas de planificación, ejecución y financiación de estos servicios. Mientras que en la mayoría de países europeos, las autoridades locales son quienes ostentan las principales responsabilidades en su provisión y financiación (a menudo en estrecha cooperación con organizaciones sin ánimo de lucro, muy importantes en casos como Austria, Finlandia, Alemania, los Países Bajos, Polonia, etc.), en otros países es el gobierno central quien la ejerce mayoritariamente (Grecia -aunque esté invirtiendo actualmente esta situación- o Eslovenia). Con la entrada del nuevo siglo, se produce una tendencia general de recorte y reducción del papel del Estado. En algunos casos, ello ha supuesto que cada vez más responsabilidades, originariamente en manos de los estados centrales, se hayan ido descentralizado a niveles de gobierno inferiores, incrementando con ello la autonomía de los municipios y sus autoridades locales. Este desarrollo ha ido acompañado, a menudo, de un cambio cultural del concepto de gobernanza, caracterizado por la asunción, por parte de los municipios, de un importante rol como planificadores estratégicos y autoridades de coordinación con las comunidades locales (Edgar et al., 1999: 50). En este tránsito, la prestación de muchos de los servicios a los que nos estamos refiriendo pasaron a ser realizados por ONGs y entidades del Tercer Sector, sobre una base contractual y una dependencia pública, eso sí, para su sostenimiento económico.

Los Ayuntamientos tienen así la responsabilidad de planificar y coordinar esta atención en su territorio, desarrollando actuaciones de la propia entidad local y liderando y coordinando las de las entidades sin ánimo de lucro en esta materia.

Más allá de clasificaciones que se puedan hacer para analizar una realidad tan compleja, los centros y servicios destinados al sinhogarismo atienden una gran diversidad de situaciones, que no siempre deben ser abordadas en los mismos espacios, ni requieren las mismas normas, expectativas o exigencias: personas sin hogar cronificadas en las calles de la ciudad o con formas de vida itinerante, trabajadores temporeros que acuden de manera coyuntural a centros para personas sin hogar, inmigrantes recién llegados y sin recursos ni vínculos, trabajadores precarios que pierden su empleo, personas con enfermedad mental cuya situación hace imposible permanecer en el entorno familiar... Incluso familias monoparentales, parejas o matrimonios con hijos e hijas menores de edad que se ven privados de su vivienda habitual y sin recursos. Son situaciones que comparten la necesidad de alojamiento e inclusión, pero que requieren respuestas adaptadas en función del tipo de problemática o del grado de desarraigo.



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3. Aproximación diagnóstica de las personas sin hogar


El número de personas sin hogar ha aumentado durante el periodo de crisis en todos los países de la Unión Europa: las pérdidas de vivienda y los problemas de acceso a la misma, el desempleo –muy especialmente el desempleo juvenil- así como los recortes en ayudas sociales y los obstáculos para el acceso a servicios sociales y de salud están detrás de este aumento. La Comisión Europea (2013) estima que unas 410.000 personas duermen en la calle una noche cualquiera a la UE. También se estima que más de 4 millones de ciudadanos y ciudadanas de la UE están expuestos a una situación de sin techo o sin hogar en uno u otro momento a lo largo del año.

En España no existen datos actualizados y exactos sobre cuántas personas están sin hogar. El INE (Instituto Nacional de Estadística) publica anualmente los resultados de encuestas sobre personas que pernoctan en centros, no a las que viven directamente en la calle. A diferencia de otros países europeos, no se hacen recuentos nocturnos a nivel nacional. Algunas ciudades sí que hacen recuentos a nivel local, pero utilizando diferente metodología, con lo que los resultados tampoco son comparables.

Las estimaciones, con datos de 2013, calculan que en España hay entre 20.000 y 40.000 personas sin hogar (la Primera Estrategia Nacional Integral para Personas sin Hogar cifra en 23.000 las personas sin hogar que acuden a los centros repartidos por el territorio nacional, mientras que desde RAIS Fundación se estima que existen 35.000 personas sin hogar en España).

Distintos informes indican que se ha incrementado el número de personas sin hogar más jóvenes, que hay más mujeres y más mayores de 45 años, y que esta situación se hace crónica en muchos casos, aunque también apuntan a que sube el alojamiento en pisos y pensiones, y baja ligeramente el uso de los centros destinados a ello, como los albergues municipales.

En Zaragoza, a la hora de elaborar un diagnóstico, tenemos dos fuentes de datos, ambas con limitaciones:

  1. El recuento de Cruz Roja. El último censo fue elaborado en noviembre de 2016. Era el tercer recuento en la ciudad (2014 y 2012). La principal limitación de este recuento es que se trata de una fotografía fija de un día concreto, teniendo en cuenta que estos cómputos varían en función de las circunstancias atmosféricas del momento en el que se llevan a cabo.
  2. Las memorias del Albergue Municipal, que, si bien ofrecen una tendencia con amplitud temporal en la evolución de las personas usuarias y su perfil sociodemográfico, no refleja la de aquellas personas que no acceden al albergue (y en general a recursos de los servicios sociales). Así, aun siendo una muestra muy representativa de las personas sin hogar de la ciudad, deja fuera un subgrupo en el colectivo de personas sin hogar que puedan tener una distinta caracterización y evolución, y quizá una incidencia distinta de la crisis económica.

3.1. Recuento de personas sin hogar en la ciudad de Zaragoza

Acercarse a la realidad de las personas sin hogar y cuantificar ese fenómeno no resulta fácil ya que constituyen un grupo social que busca el anonimato en la mayoría de los casos. Por eso, hace 10 años, y siguiendo el modelo de la ciudad de Nueva York, Madrid fue la primera ciudad de España, y una de las primeras de Europa, que puso en marcha un recuento de personas sin hogar en sus calles.

GRÁFICO 1: Recuento de personas sin hogar en Zaragoza. (2010- 2016)


Fuente: Cruz Roja

En Zaragoza, el último censo sobre personas sin hogar fue elaborado por Cruz Roja en su III Estudio de personas sin techo, en noviembre de 2016, en el que 126 personas sin techo fueron detectadas en Zaragoza, lo que supone un descenso respecto a recuentos anteriores8.

Con la explotación de datos del recuento de 2014, la media de edad se fijó en torno a los 45,4 años y sólo el 10% eran mujeres (42 años de media y 4,4% de mujeres en 2010). El 67% de todos ellos eran de nacionalidad extranjera (64% en 2010), con situaciones cada vez más cronificadas. La media de estancia en la calle superaba los 4 años, superando en más de un año el tiempo medio de recuentos anteriores. Y el motivo principal por el que el 68% de estas personas vivía en la calle era la pérdida de trabajo, seguido por la falta de papeles (22%) o rupturas afectivas (18%).

Habría que señalar, sin embargo, respecto a los motivos alegados en este Estudio, que deben ser tomados con precaución, puesto que el sinhogarismo se ha definido como un fenómeno multidimensional, que no nos puede llevar a restringir a una causa o motivo el desencadenante de esa situación de exclusión residencial.

No obstante, sí se observa que el perfil de las personas sin hogar se encuentra en constante cambio. Actualmente existen dos colectivos muy diferenciados que alarman a las entidades sociales por su gravedad. Por un lado, las personas que llevan más de 3-4 años en la calle, y cuya situación se considera crónica, y, por otra, un incremento de personas jóvenes con una edad comprendida entre los 18 y 30 años que presentan una situación poco visible puesto que no suelen ser usuarios de los albergues.

Estas personas pasan las noches en cajeros automáticos (32%), en la calle o plazas (19%), bajo puentes o similares (15%) o en casas o edificios abandonados o en obras (15%). Es muy llamativa esta última opción, pues en los recuentos anteriores (2012 y 2010) tan solo representaba un 2-3%. Igual de significativa que la opción “Otros lugares” (no existente en los recuentos anteriores), y que en 2014 supusieron el 13,6% de las respuestas, una opción genérica en la que se citan literalmente sitios como: un kiosko, una caseta junto a la estación, una chabola, la puerta de un garaje o un piso okupa.

Se trata mayoritariamente de personas solteras (40%) o que han visto romper sus vínculos más íntimos (separación -13%-, divorcio -11%-, muerte -6%-). A pesar de ello, un 22% de personas estaban casadas y un 7% contaban con pareja.

Uno de los problemas principales que encontramos en esta población está relacionado con la salud. En estudios realizados en otros países se ha podido constatar que las personas sin hogar tienen una mortalidad entre 3 y 4 veces superior al de la población general, situándose su esperanza de vida entre 42-52 años, aproximadamente 30 años menos que la población general. Las muertes suceden a lo largo de todo el año, no sólo vinculadas al frío del invierno, y normalmente asociadas a cuadros médicos. No obstante, hay un cuadro que multiplica el riesgo de mortalidad precoz: abuso de sustancias, enfermedad mental y enfermedad crónica. Hay que tener en cuenta también que tienden a sufrir más agresiones y delitos.

3.2. Personas usuarias del Albergue municipal.

De la memoria anual de 2016 del Albergue Municipal, se desprende la siguiente información respecto a la radiografía sociodemográfica de la población usuaria, que representa muy bien el perfil sociodemográfico del conjunto de la población sin hogar de la ciudad:

  • Se mantiene y agudiza una tendencia decreciente que se inicia en 2001 en el número de personas diferentes que utilizan el albergue cada año. 2016, con 2.060 personas diferentes, registra el menor número de usuarios en el Albergue en los últimos 20 años.

    GRÁFICO 2: Número de personas diferentes que utilizan el albergue cada año (1996-2016)


    Fuente: Albergue Municipal
  • El usuario tipo sería un varón (90,1%), con edad comprendida entre los 36 y 55 años (54,8%), de nacionalidad extranjera (58,2%). El 36% utiliza por primera vez el albergue en 2016 y el 63,9% lo utiliza en una única ocasión.
  • Las mujeres usuarias representan el 9,9%, una de las cifras más bajas de los últimos años, pero dentro del intervalo de normalidad que se viene registrando desde 2009: entre 9,5% y 11%.
  • Los menores de 25 años supusieron el 7,1% del total de usuarios, y los mayores de 65 años el 6,81%. Desde 2001 se mantiene una tendencia al envejecimiento del colectivo de usuarios del Albergue. Mientras que 6 de cada 10 usuarios tiene edades comprendidas entre los 36 y los 55 años.

    GRÁFICO 3: Grupos de edad de las personas que utilizan el albergue (1999-2016)


    Fuente: Albergue Municipal
  • El porcentaje de personas usuarias de nacionalidad extranjera es ligeramente superior al de años anteriores, con una tendencia creciente desde 2013, pero en niveles bastante estables (algo por debajo del 60%) desde 2007. En 2016 los usuarios de nacionalidad marroquí (12,96%), argelina (12,36%) y rumana (11,97%) son los más numerosos. Por su parte, el 41,82% de los usuarios son de nacionalidad española.
  • Los empadronados o residentes en Zaragoza son un 14,59%. Ello representa 1 de cada 3 usuarios de nacionalidad española y una proporción algo mayor (37,68%) entre los nuevos usuarios (personas que utilizan por primera vez el albergue).
  • Por último, respecto a la cronificación, el 28,3% de usuarios llegan al albergue por primera vez en 2016 y hacen uso de él en una única ocasión. En el otro extremo, el 10,1% llegó en el año 2011 o anteriores y hacen uso del albergue en 3 o más ocasiones (crónicos). Con menos intensidad (habituales), un 22,9% llegó hace 4 o más años y utiliza el albergue en más de una ocasión. En definitiva, se observa un incremento de la cronificación, que se mantiene desde el año 2008; algo que sugiere que si bien la situación de crisis económica no contribuye a que haya más personas sin hogar, aquellas personas que se encontraban sin hogar cuando llegó la crisis, tienen muy difícil superar su situación, con los costes que ello supone de deterioro personal, físico y psíquico, de desmotivación y desarraigo.

    CUADRO 6: Cronificación de los usuarios que llegan al Albergue


    Fuente: Albergue Municipal

Detrás de esta tipología, sí podríamos establecer una clasificación de los diferentes perfiles de los usuarios del albergue:

  1. Un primer grupo serían las personas temporeras, al que uniríamos otro grupo estacional como puede ser el de los feriantes (en nuestra ciudad, con poca presencia más allá del mes de octubre coincidiendo con las fiestas del Pilar).
  2. Un grupo reducido, y cada vez menor, de personas en itinerancia.
  3. Un grupo de personas cuya situación de sinhogarismo es crónica, a quienes la crisis económica no les ha afectado, pues ya no les quedaba nada que perder.
  4. Otro grupo cuya situación de vulnerabilidad, a veces marcada por el trabajo, les hace estar en una situación de “pinza” y son más sensibles al contexto socioeconómico, con varias etapas de recaídas y recuperaciones.
  5. Por último, un grupo de personas a quienes la crisis sí les ha afectado y han caído por primera vez en dinámicas de sinhogarismo.

En los dos últimos grupos encontramos diferencias entre las personas nacionales, que caen porque tienen rotos sus vínculos familiares y relacionales, generalmente unido a problemas de salud mental, adiciones o problemas con la justicia por motivos de violencia, y las personas de origen extranjero, cuya caída puede estar marcada por problemas en relación a su situación legal y son personas más vulnerables a la crisis económica y falta de empleo 9.

3.3 Características de la población ocupante de infraviviendas.

Para completar este apartado diagnóstico, vamos a dedicar este breve epígrafe a radiografiar también la situación de chabolismo/infravivienda en Zaragoza, a partir del Mapa de Chabolismo-Infravivienda 2016 del Ayuntamiento de Zaragoza. Al ser dos fenómenos distintos, pero complementarios, incorporamos también al documento esta radiografía. El número de personas que se encuentran actualmente viviendo en chabolas o infraviviendas asciende a 176 personas. De ellas 152 son adultas y 67 son menores de edad.

Por otra parte, desde una perspectiva de género, predomina la población masculina (111; 63,06%), frente a la femenina (65; 36,94%). En el caso de las mujeres, forman parte de unidades convivenciales formadas por familias; en ninguna ocasión habitan infraviviendas de manera solitaria. Junto a ello, la situación de la mujer en las infraviviendas presenta fuertes diferencias con los hombres. En el colectivo gitano, su condición de mujer y su etnia la sitúa como colectivo de fuerte vulnerabilidad social, se reconocen en un papel de menor importancia frente a los hombres y se sienten objeto de discriminación por parte de sus parejas.

Respecto a las etnias:

  • la población de etnia gitana es el colectivo con mayor representación en la ocupación de infraviviendas (73,86%). Predominan los gitanos de origen de Europa del Este.
  • Personas procedentes de otros países, que no son de etnia gitana representan el 17,04.
  • Mientras que españoles no pertenecientes a la etnia gitana, representan el 6,25%.

La población que reside en infraviviendas en la ciudad de Zaragoza es una población joven. Los menores en edad escolar ascienden a 20, es decir, representan el 11,36 % de los ocupantes de infraviviendas.

Todos los niños y niñas, en edad de escolarización obligatoria, están escolarizados. Predomina la franja de edad de 25 a 45 años que representa 36,66%. En el total de personas estudiadas, encontramos tres personas mayores de 65 años.

La situación laboral-económica de estas personas se relaciona con actividades marginales, en concreto con la práctica de la mendicidad o con la recogida de cartones y chatarra. Únicamente 3 personas han obtenido ingresos de empleo protegido temporal. Tres unidades familiares perciben prestaciones sociales económicas (ayuda de integración familiar) y dos, pendientes de percibir el ingreso aragonés de inserción.

CUADRO 7: Población según su etnia/nacionalidad en chabolas/infraviviendas. Zaragoza, 2016
ETNIA/NACIONALIDAD
Etnia gitana de origen de Europa del Este (Rumania, Bulgaria) 70
Etnia gitana de origen español 56
Magrebíes 13
Personas procedentes del Europa del Este (no gitanos) 11
Español no perteneciente a la etnia gitana 11
Etnia gitana de origen portugués 4
Subsaharianos 4
Hispanos 2
Desconocido 5
TOTAL 179
Fuente: Mapa del chabolismo-infravivienda en la ciudad de Zaragoza 2016


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4. Los recursos de atención a personas sin hogar


4.1 Tipología de los recursos de atención

a) Tipología según la fase de intervención10. Se parte de una concepción circular o en espiral del proceso de intervención con personas sin hogar. Frente a un planteamiento lineal, que comienza en una fase y termina en otra, o frente a los procesos que camina siempre de manera ascendente, estos modelos establecen que en las diferentes fases del itinerario de inclusión existen diversas entradas y salidas, al encontrarnos con personas cuyas situaciones y características impliquen recaídas o retrocesos. La clave consiste entonces en tener disponibles servicios y centros que se adecuen al momento o fase de intervención en el que nos encontremos.

CUADRO 8: Tipología de servicios y centros a personas sin hogar según la fase de intervención.
FASE OBJETIVO PRIORITARIO RECURSOS
Toma de contacto Creación de vínculo Servicios de acogida
Centros de emergencia
Trabajo de calle
Centros de baja exigencia
Comedores
Servicios de higiene (ducha, lavadora, ropero)
Recuperación personal Restablecer marcos de referencia (físicos, psicológicos, afectivos, legales, de convivencia...) Centros de acogida temporal
Centros de día
Talleres ocupacionales no dirigidos a la producción
Capacitación/Formación Alcanzar habilidades, hábitos y conocimientos Centros de inserción
Talleres profesionales
Otros recursos sociales (INAEM, sindicatos...)
Inserción económica Conseguir una actividad remunerada y estable o pensión Talleres laborales productivos
Empresas de inserción
Actividades de utilidad social
Orientación para el empleo
Vida autónoma Desarrollar una vida independiente Pisos tutelados
Reducción de daño Mejorar y dignificar la calidad de vida Centros de baja exigencia
Viviendas tuteladas
Housing First
Fuente: Adaptación a partir de Linares, E. (2001)

b) Tipología según el objetivo de intervención Posiblemente sea la que mejor se adapta a la complejidad del fenómeno “sinhogarismo, ya que plantea objetivos que responden a las diferentes necesidades y fases en las que se puede encontrar una persona sin hogar, y los servicios y recursos para cada una de ellas.

CUADRO 9: Tipología de servicios y centros a personas sin hogar según el objetivo de intervención.
Objetivo de la intervención Servicios y recursos
Prevención Mediación familiar
Prevención de embargos y desahucios
Preparación para la desinstitucionalización (centros de menores, comunidades terapéuticas, centros penitenciarios...)
Asesoramiento, orientación e información en materia de vivienda
Detección, contacto y motivación Programas en medio abierto: educación de calle, detección y derivación, cobertura de necesidades básicas.
Urgencias sociales (por ejemplo, teléfono 24 horas) Intervenciones policiales
Satisfacción de necesidades básicas Centros y campañas contra el frío.
Acogida nocturna.
Acogida diurna.
Información y asesoramiento.
Atención sanitaria: adaptación en la prestación de servicios desde los recursos normalizados de salud, equipos especializados en la atención a personas sin hogar (drogodependencias, salud mental...), promoción de la salud desde los centros de atención a personas sin hogar.
Otros recursos para la satisfacción de las necesidades básicas: reparto de alimentos, acceso a prestaciones económicas, empadronamiento y domiciliación.
Formación, inserción sociolaboral y acompañamiento social Acompañamiento social y gestión de casos.
Programas educativos y de rehabilitación psicosocial.
Talleres ocupacionales y prelaborales.
Inserción laboral: empleo con apoyo, mentoring, empleo social protegido, voluntariado.
Alojamiento Corta estancia. Acceso libre. Alojamiento colectivo. Apoyo psicosocial limitado.
Corta / media estancia. Acceso por derivación. Apoyo psicosocial variable. Pueden ser pensiones concertadas.
Media / larga estancia. Apoyo psicosocial intenso. Acceso por derivación.
Larga estancia. Temporalización indefinida. Adaptado a personas mayores y cronificadas.
Apoyo psicosocial ligero.
Acceso y mantenimiento en viviendas ordinarias Vivienda con apoyo. Pisos tutelados.
Apoyo en la vivienda a través de equipos ambulatorios.
Otras medidas: operadoras de alquiler social; aprovechamiento de casas vacías; ayudas económicas.
Fuente: Arza, Javier (2008). II Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra. Diagnóstico de la Exclusión Social en Navarra. Personas sin Hogar. ALTER Grupo de investigación, Departamento de Trabajo Social, Universidad Pública de Navarra
Anexo II: Experiencias, recursos y prácticas sobre sinhogarismo
4.2. Apuntes respecto al modelo escalera y el Housing First

Antes de detallar distintas intervenciones, clasificadas según la tipología basada en el objetivo de intervención (Anexo II), nos gustaría detenernos en una cuestión importante. La literatura moderna del sinhogarismo, así como las planificaciones recientes y las nuevas tendencias en Europa tienden a distinguir y confrontar un modelo denominado “Continuum of Care” o modelo clásico de escalera y un modelo innovador; el modelo Housing First (primero el Hogar).

El primer modelo responde a una intervención basada en un itinerario que la persona debe ir cumpliendo -aceptación de un plan de trabajo consensuado con el equipo profesional-, a fin de ir subiendo escalones o superando etapas en su proceso de mejora hacia la vida autónoma, vinculado normalmente a diversos servicios de alojamiento, con el objetivo final de formar un hogar propio. Así, el primer peldaño o escalón estaría configurado por la acogida nocturna de emergencia y de ahí se transita hacia diferentes tipos de alojamientos temporales. Este modelo de intervención está centrado en la persona y el equipo profesional acompaña y trabaja desde la relación y el vínculo, pero también marca el itinerario y el tiempo de ejecución de estos procesos de acompañamiento y seguimiento psicológico, de salud, tratamiento de adicciones, etc., en función de la situación de cada persona.

Para cumplir con este objetivo de ofrecer un acompañamiento integral, es imprescindible, no cabe duda, una buena coordinación tanto entre los recursos públicos y privados como entre las administraciones y organismos con competencia en la materia. Este es el modelo que viene aplicándose en la ciudad de Zaragoza.

Por su parte, el modelo Housing First 11, que tiene su origen en Estados Unidos y Canadá, se ha ido extendido también desde hace unos años a distintos países de la Unión Europea. En algunos casos, como en Zaragoza y otras ciudades españolas, aún se encuentra en fases piloto.

CUADRO 10: Diferencias entre el modelo escalera y el modelo Houing First

Es un modelo orientado a la vivienda (“Housing Led”) o más comúnmente conocido como “Housing First” (Primero el Hogar) que sugiere un cambio de mirada o de paradigma. Su metodología se basa en una intervención temprana, que, a diferencia del modelo de escalera, propone que la persona que está en la calle o en alojamientos de emergencia pueda acceder directamente a una vivienda, digna, adecuada y permanente. Parte de la premisa de que sólo la experiencia de una vivienda permitirá descubrir, caso por caso, si una persona es capaz de adaptarse a un hogar, y vivir independientemente. Y que muchas de las problemáticas asociadas al sinhogarismo son posibles abordarlas, de una manera más eficaz, una vez otorgada una vivienda u hogar estable. De manera que Housing First utiliza la vivienda como punto de partida más que como objetivo final. Lo primero que se proporciona antes que cualquier otro tipo de apoyo o intervención es el alojamiento.

Ahora bien, creemos que la experiencia es todavía corta para hablar de modelos contrapuestos. Y, además, habría que indicar que, en todo caso, Housing First está diseñado para personas que necesitan niveles significativos de ayuda para poder salir del sinhogarismo: personas con enfermedad mental severa o problemas de salud mental, con consumos problemáticos de drogas y alcohol, y/o con salud física delicada, enfermedades limitantes y discapacidades.

Por tanto, nos inclinamos más bien a concebir el Housing First como una práctica novedosa entre los diferentes recursos existentes para una estrategia frente al sinhogarismo. Pero no su elemento central. Y respondería, básicamente, a perfiles más crónicos. Su éxito puede quedar además relativizado por los indicadores utilizados, e incluso por el apoyo económico, material y personal ofrecido desde la Administración a una iniciativa que, en España, tiene patentada la Fundación RAIS. En Zaragoza, a través de la firma de un convenio de colaboración entre esta Fundación y el Ayuntamiento, se adopta el compromiso de facilitar vivienda y acompañamiento a diez personas sin hogar durante su vigencia. La ejecución se realiza en dos fases, activándose inicialmente en noviembre de 2016 cinco viviendas, propiedad de la Sociedad Municipal Zaragoza Vivienda, y otras cinco viviendas en junio de 2017. Las valoraciones y derivaciones de los usuarios beneficiarios son realizadas por las trabajadoras sociales del Albergue y el acompañamiento lo realiza personal técnico de la Fundación RAIS.

El modelo Housing First no está exento de riesgos, comenzando porque la adaptación a un hogar independiente es una tarea ardua y que puede producir pánico en estas personas o déficit en adaptabilidad a esta nueva realidad (Ortega, 2016)12. O el riesgo a un mayor sedentarismo y aumento de consumo al poseer un hogar donde poder permanecer el día entero y no tener que buscarse la vida en la calle.

Si hablamos de Housing First como un recurso o una opción más, y no tanto como un modelo sobre el que pivotar la intervención frente al sinhogarismo, hemos de mencionar también el papel de los albergues como instrumentos de intervención, por la importancia que han tenido históricamente, hecho indudable en la ciudad de Zaragoza. Así, FEANTSA (2008) indica que muchos países de la Unión Europea han tendido a construir albergues a gran escala, albergues que se consideran ya obsoletos en otros muchos países. Actualmente están siendo sustituidos por unidades más pequeñas, enfocadas en el individuo y en el respeto de un mínimo de privacidad y autonomía (Sahlin, 2005).

Hemos de interpretar esta afirmación como ese cambio de paradigma al que mencionábamos en la introducción respeto a la planificación en servicios sociales, para pasar de proyectos basados en las infraestructuras y equipamientos, a estrategias centradas en las personas. Ello nos obliga a introducir principios como la inmediatez en la respuesta, la flexibilidad y la adaptación en las políticas, y otros criterios como el refuerzo de la intimidad, una normalización de la convivencia frente a la institucionalización de las personas sin hogar y la diversificación de recursos y trabajo en red desde la complementariedad. Si no se introducen cambios basados en estos principios, será más probable que se cumplan las advertencias d FEANTSA: “cuanto más tiempo pasa una persona en un albergue, más dificultades tiene para vivir autónomamente, pues su situación tiende a cronificarse. Además, si están obligados a cumplir con ciertos horarios o reglas, las posibilidades de que se produzca una institucionalización de las personas sin hogar aumentan”.

En definitiva, cuando hablamos de unos u otros modelos hemos de entenderlos más bien como tipos ideales. En la práctica, los países y las ciudades implementan políticas y estrategias que implican combinaciones, modificaciones y permeabilidades al interior de cada enfoque que rompen con la linealidad que pueda ser establecida desde la teoría. Dado que estamos ante una población atravesada por multiplicidad de vulneraciones, lo que se requieren son abordajes integrales que involucren a diversos actores.

Y, desde la evolución de las necesidades, ligado al incipiente desarrollo de algunas de las políticas públicas de atención al sinhogarismo, sería un momento oportuno para socializar prácticas en torno a las ventajas comparativas de cada caso innovador.

Por ello en los siguientes apartados vamos a clasificar diferentes etapas de intervención que se traducen en distintas políticas, con la idea de que algunas puedan ser de inspiración para nuestra ciudad. En otros casos, como se verá, son prácticas o actuaciones que ya se vienen desarrollando. Lo que sí entendemos es que las diferentes etapas o programas deben ser concebidos como un conjunto organizado en el que cada parte del mismo resulta fundamental para que la respuesta al sinhogarismo sea abordada de una manera integral.

Las propuestas que a continuación parten de una tipología basada en el objetivo de intervención13, con un análisis de las principales experiencias nacionales e internacionales. Quepa decir que Zaragoza es referente en muchas de sus estrategias y sus recursos y experiencias, tanto en la lucha frente al sinhogarismo como para la erradicación del chabolismo. Sin embargo, las experiencias siguientes pueden aportarnos una visión más completa de diferentes tipos de actuaciones que se han ido desarrollando en esta materia.

4.3 Los recursos en la ciudad de Zaragoza
  1. ALBERGUE:
    • Habitaciones ordinarias
      • 72 de hombres
      • 13 de mujeres
    • Módulos familiares
      • 7 habitaciones de uso individual o doble
      • 4 apartamentos familiares
    • Casa Abierta:
      • Media +- 10 plazas
    • Pabellones para el protocolo de emergencias por frio
      • de noviembre a marzo hasta 50 plazas extras en literas
    • Viviendas tuteladas Propias
      • 3 viviendas cedidas ZV en calle Armas / 15 plazas
    • Viviendas tuteladas con convenio
      • 2 viviendas con Parroquia del Carmen
      • 5 plazas Proyecto Puente
      • 7 plazas inmigrantes Mini residencia Parroquia del Carmen
    • Convenio con RAIS
      • 10 viviendas uso individual: Housing First
  2. COORDINADORA DE CENTROS Y SERVICIOS PARA PERSONAS SIN HOGAR:
    • La Caridad:
      • 2 pisos / 6 plazas (problemas de salud mental) corto plazo máx. 1 año
      • 3 pisos / 9 plazas (salud mental) largo plazo
    • San Antonio:
      • 2 pisos / 8 plazas Inserción máx. 2 años
    • El Refugio:
      • 1 piso / 4 plazas solo hombres con trabajo máx. 1 año
    • Parroquia del Carmen:
      • 1 vivienda unifamiliar / 6 mujeres y sus hijos máx. 1 año
      • 15 pisos / 29 adultos y 50 menores máx. 1 año
      • 1 vivienda unifamiliar / 9 hombres máx. 6 meses (parte en convenio albergue)
      • 3 apart. (licencia construcción) / Matrimonios sin hijos o personas individuales
    • Cruz Roja: paga el alquiler durante un máx. de 3 meses
    • Hijas de la Caridad. Obra Social de San Vicente de Paúl
      • Alojamiento Alternativo Puente:
        • 15 viviendas / 34 habitaciones (capacidad hasta 52 personas), máx 1 año
      • Proyecto Siquén
        • 2 apartamentos /4 mujeres permisos penitenciarios y tercer grado
    • Caritas:
      • 2pisos / 3 hombre y 3 mujeres
  3. OTROS RECURSOS RESIDENCIALES:
    • Por ejemplo, Casa Amparo.

4.3.1. El albergue municipal

El Albergue Municipal de Zaragoza, en funcionamiento desde 1989, integra un conjunto de servicios destinados a ofrecer atenciones de alojamiento alternativo, y a favorecer la inserción social de las personas sin hogar.

Su organización y funcionamiento se rige por un Reglamento aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza el 26 de junio de 1994 y las Normas internas del Albergue Municipal, aprobadas el 9 de junio de 2016 (BOPZ de 21 de junio de2016).

CUADRO 11: Estructura de los servicios del Albergue Municipal:


Fuente: Memoria Albergue 2016.

El Albergue continúa manteniendo en 2016 cauces de colaboración con entidades y servicios muy variados, que han aportado utilidades mutuas en interés de los respectivos usuarios:

CUADRO 12: Coordinación con otras entidades y servicios
INSTITUCIÓN / SERVICIO Espacio de colaboración
Coordinadora de Centros y Servicios para Personas sin Hogar de Zaragoza
  • Gestión de la Casa Abierta e intervención con sus usuarios.
  • Coordinación de sus diversos dispositivos con el Albergue, en particular El Refugio, el Centro de Día El Encuentro de La Caridad y la Unidad de Emergencias nocturnas de Cruz Roja.
  • Intercambio de información y colaboración en las atenciones a usuarios.
Parroquia del Carmen e Hijas de la Caridad de San Vicente de Paul
  • Gestión del convenio de Viviendas Tuteladas y Miniresidencia
Centros Municipales de Servicios Sociales
  • Alojamiento de usuarios de los CMSS y excepciones a su estancia.
  • Colaboración cuando procede intervenir de manera conjunta con algún usuario.
  • Información inmediata al CMSS correspondiente, de toda persona que demanda atenciones del Albergue y tiene residencia o empadronamiento en Zaragoza.
  • Servicio de higiene y ropero a familias que envían los CMSS.
Casa de la Mujer
  • Estancias de mujeres maltratadas mientras se realiza valoración o gestiones para otros servicios
Casa de las Culturas
  • Colaboración en primera acogida de inmigrantes.
  • Alojamiento y excepciones a la estancia en el Albergue y en Módulos Familiares y de Inserción, de personas y familias extranjeras en proceso de regularización o de inserción.
  • Utilización del servicio de traductores.
Policía Local
  • Atenciones urgentes a personas recogidas en la calle o en situaciones de emergencia.
Centros y Servicios de Atención a toxicómanos
  • Acuerdo para realizar excepciones de estancia a personas en fase de inicio de los diversos tratamientos.
Centros Hospitalarios
  • Colaboración para asistencia a usuarios.
Servicio Provincial de Bienestar Social de la DGA
  • Protocolo de atención a menores y actuaciones derivadas del mismo.
Fiscalía de Menores
  • Protocolo de atención a menores y actuaciones derivadas del mismo.
Fundación RAIS
  • Programa Hábitat Proyecto Housing First.
  • Gestión de 10 viviendas para personas sin hogar.
Fuente: Memoria Albergue 2016.

El Albergue Municipal ha permitido a Zaragoza ser ciudad pionera en el trabajo con las personas sin hogar, siendo modelo para otras muchas ciudades españolas. Durante más de 25 años, sus técnicos siempre se han mantenido al día en la búsqueda de soluciones nuevas a las nuevas realidades emergentes. Entre las adaptaciones a los cambios, se encuentran modificaciones de sus instalaciones y en las formas de actuación.

Ciertamente en los últimos años se han ido adaptando las intervenciones. Actualmente el Albergue de Zaragoza da servicio mayoritariamente a perfiles crónicos con los que se plantea una intervención socioeducativa encaminada a la reinserción. Este camino, que se inicia mediante los contactos del equipo de atención social cuando las personas sin hogar se alojan en el albergue (a veces con ocasión de la emergencia por frío) se extiende en el tiempo aportando los diversos recursos municipales y de la red. Desde las habitaciones o módulos familiares, la casa abierta o las viviendas tuteladas hasta las derivaciones al programa housing first o a otros recursos de la coordinadora para personas sin hogar.

Ahora bien, las propias características del edificio hacen que se haya llegado a una situación límite, en la que ya no es posible seguir abordando los cambios que se necesitan, sin una reforma en profundidad. Una reforma que debe llevarse a cabo a partir de una estrategia de intervención en materia de personas sin hogar, que no esté limitada a la oferta de servicios, fundamentalmente de carácter material, que ofrece o puede ofrecer el Albergue como centro, sino que este sea un recurso más, aunque sea inevitable su carácter emblemático y referencial en el marco de una estrategia global de atención e intervención con personas sin hogar.

El Albergue dispone de personal propio de la plantilla municipal, y otro que aportan las dos empresas con las que existe contrata en el centro: cocina y limpieza. Una parte de la plantilla municipal es específica del Albergue -personal técnico y de oficios-, mientras que otra parte corresponde a la vigilancia que prestan policías locales, cuya vinculación al centro es solo funcional. Ésta es la composición actual de la plantilla del Albergue:

  • Personal técnico: 16 personas
    • 1 Directora
    • 1 Jefa de Unidad Técnica
    • 3 trabajadoras sociales
    • 1 educadora
    • 10 técnicos auxiliares
  • Personal de oficios: 13 personas
    • 4 oficiales
    • 9 operarios
  • Limpieza: 6 limpiadoras
  • Cocina: 5 cocineras / ayudantes de cocina
  • Vigilancia: 12 policías locales.
TOTAL: 52 personas

El gasto de personal representa más de la mitad del coste total del Albergue (53,1%), seguido del coste de la seguridad, a cargo de policía local las 24 horas (25%). Le sigue en importancia el gasto de los servicios exteriores (cocina, limpieza, etc.) que representa el 17,7% del total del gasto en el año 2016 y el mantenimiento y funcionamiento (2,7%). El resto (proyecto modular de atención a transeúntes, mantenimiento Casa Abierta y atención modular, ayudas y actualización del equipamiento) solo representan en conjunto un 1,4% del total.

4.3.2. Coordinadora de Centros y Servicios para Personas sin Hogar en Zaragoza

En Zaragoza se ha ido configurando una importante red de atención a personas sin hogar que se organiza en torno a la Coordinadora de Centros y Servicios para Personas sin Hogar de Zaragoza. La Coordinadora comienza su andadura en 1989. En sus inicios se denominó Coordinadora de Transeúntes y de ella formaban parte: Cáritas Diocesana de Zaragoza, Parroquia Nuestra Señora del Carmen, Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl y Hermandad del Refugio. En la actualidad, además de las anteriores entidades, está formada también por: Cruz Roja, Centro Social San Antonio, Centro de día El Encuentro (Fundación La Caridad), Centro de día Consigna “San Blas”, la Fundación Cruz Blanca, y la colaboración del Ayuntamiento de Zaragoza con el Albergue Municipal.

La principal misión de la Coordinadora es la de trabajar en red para abordar de manera integral las dificultades que presentan las personas sin hogar. En concreto:

  • Ser un espacio en el que las entidades participantes, de manera coordinada y eficiente, ponen en común la totalidad de sus recursos al servicio de las PSH.
  • Compartir experiencias y reflexiones en una dinámica permanente de mejora continua.
  • Promover itinerarios de inserción consensuados, intentando dar respuesta, a las demandas y necesidades de las PSH.
  • Servir de interlocutor con la sociedad para visibilizar a las PSH y sensibilizar sobre la problemática, rompiendo estigmas y prejuicios hacia ellas.

El trabajo en red de estas instituciones viene permitiendo ofrecer servicios de información, alojamiento, comedores, trabajo de calle, centros de inserción, tratamiento para problemas de alcohol, de salud mental, pisos tutelados, etc.

El perfil de las personas con las que intervienen no son objeto, en su gran mayoría, de las nuevas realidades de personas sin hogar surgidas con la crisis (desahucios, ocupaciones, etc.), sino personas que llevan años viviendo en la calle, o viviendo temporalmente en recursos e infraviviendas, sin posibilidad de encontrar un espacio definitivo. Y, más allá del derecho a una vivienda, el énfasis se pone en la necesidad de un hogar, entendido como ese espacio en el que las personas pueden desarrollarse como tal.

Uno de los principales obstáculos a los que se enfrenta esta Coordinadora es la falta de vivienda estable y definitiva, y en muchos casos digna. Y es que estas entidades, salvo para casos muy complejos, no disponen de vivienda de larga estancia y la vivienda pública no da respuesta rápida a estas personas.

CUADRO 13: Resumen viviendas Coordinadora (mayo 2016)
No total de viviendas: 50
No total de plazas: 130 adultos y 60 menores
No de profesionales: 19
No de atendidos en 2015: 216 adultos y 85 menores
Fuente: Coordinadora de Centros y Servicios para personas sin hogar en Zaragoza
Anexo III: mapa de viviendas sociales de la Coordinadora.


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5. Conclusiones. 20 ideas sobre la atención a las personas sin hogar en Zaragoza


  1. El sinhogarismo es la forma más grave de exclusión residencial. El nuevo paradigma en la planificación en servicios sociales transita desde proyectos basados en las infraestructuras y equipamientos, a estrategias centradas en las personas. Desde ahí han de plantearse las distintas planificaciones y estrategias de intervención, tanto las más globales (Unión Europea), como las más cercanas a la ciudadanía, que es la que representan los municipios, con sus competencias en el ámbito de la atención a las personas sin hogar. La exclusión residencial ha de abordarse desde la transversalidad e integración del conjunto de políticas en materia de vivienda y servicios sociales.
  2. No hay un conocimiento ni sensibilización suficiente por parte de la ciudadanía del sinhogarismo en la ciudad. Pero tampoco se cuenta con un diagnóstico exhaustivo por no disponer de un mapeo continuo, existiendo limitaciones tanto en los recuentos puntuales como en las estadísticas referidas a los centros y servicios.
  3. La intervención social se caracteriza por la multiplicidad y variedad de entidades que intervienen en la atención de la exclusión social. Por lo que es imprescindible un trabajo en red y coordinación entre las diferentes entidades prestadoras de servicios en la atención a las personas sin hogar y en situación de exclusión residencial grave, habiendo sido fundamental la existencia de una Coordinadora en nuestra ciudad, con autonomía en su trabajo, asumiendo el Ayuntamiento un papel secundario, como administración colaboradora a través del Albergue Municipal.
  4. Se detecta un descenso de personas sin hogar en los últimos años, tanto en los recuentos de calle como en número de usuarios del Albergue. Los perfiles y situaciones en la red de atención a personas sin hogar son diversas, desde las más cronificadas hasta las nuevas realidades surgidas al amparo de la crisis y el elevado desempleo, que, si bien no suponen la emersión de un grupo cuantitativamente importante, sí implican probemáticas y necesidades diversas que requieren abordajes diferenciados. Al igual que ocurre con una presencia significativa de personas inmigrantes que no forman parte de la tradicional caracterización de la exclusión extrema, cuyas dificultades se relacionarían con su situación de irregularidad administrativa y la ausencia de vínculos relacionales que dificultan el acceso a una vivienda.
  5. Más allá de una coordinación en el municipio para la atención, los poderes públicos deberían establecer mecanismos de colaboración y cooperación. Por un lado, porque en ocasiones comparten población itinerante, siendo precisos criterios comunes que partan de la base de la importancia del arraigo personal y familiar, desde donde se puedan reconstruir itinerarios personales y profesionales de las personas sin hogar. Y, por otro lado, para compartir experiencias y prácticas en la atención a personas sin hogar. No en vano, Zaragoza forma junto con Madrid, Barcelona, Bilbao y Sevilla un conjunto de municipios que históricamente han sido pioneros y han compartido políticas de lucha contra el sinhogarismo.
  6. La mayoría de dispositivos de alojamiento están diseñados para plazas destinadas a un alojamiento temporal, de corta y media estancia. Sin embargo, el descenso de demanda (cobertura nocturna del albergue municipal) o la falta de recursos más diversificados conducen a una reconversión de los dispositivos hacia alojamientos de largas estancias, con el condicionante de que las infraestructuras no son las adecuadas o no existe flexibilidad en los recursos logísticos, personales y de intervención, tendiéndose en ocasiones a la rigidez en lugar de a la adaptabilidad de los espacios y las normas o a la polivalencia de las tareas y funciones.
  7. Parece así necesario una mayor diversificación en cuanto a tipología de alojamientos, cuyas instalaciones y estructuras refuercen la intimidad y potenciando la creación de unidades de convivencia no masificadas.
  8. Respecto a la demanda no atendida, en pocos casos es por el no cumplimiento de los requisitos de acceso, y en otros casos algunas personas no quieren acceder por las limitaciones horarias y las normas establecidas por algunos de estos dispositivos. Este último caso podría alertar de la necesidad de un mayor número de recursos de baja exigencia.
  9. En relación a estos recursos de baja exigencia (como por ejemplo la Casa Abierta):
    • Por una parte, parecen reforzar y cronificar las situaciones de dependencia y exclusión.
    • Por otra parte, se consideran espacio que ofrecen a las personas usuarias posibilidades de reflexión y relación, y de observación y derivación, al equipo de profesionales
  10. Housing First es una experiencia piloto, que, más que un modelo o elemento central de una estrategia frente al sinhogarismo, responde a un recurso más, particularmente para las personas con situaciones más cronificadas y sus problemáticas asociadas derivadas del grave deterioro físico y/o psíquico. Puede haber una tendencia a que sea una salida habitacional a los perfiles de los usuarios de recursos de baja exigencia.
  11. Zaragoza viene trabajando bajo un modelo basado en procesos, ya sea de escalera o circular, cuyo objetivo fundamental es el trabajo mediante itinerarios personalizados de inserción, y que suelen ir asociados a distintas modalidades de alojamiento.
  12. Más allá de los diferentes centros y servicios existentes, existe cierta carencia, en el trabajo frente al sinhogarismo, de intervención en medio abierto o educación de calle. Resultaría un servicio básico para tomar contacto con las personas que no acceden a los dispositivos de atención y para establecer programas de prevención orientados a personas en riesgo de exclusión social y residencial.
  13. Junto a lo anterior, en los últimos años, las campañas de frío han sido una estrategia para acercar personas al albergue, que habitualmente no acceden por su propia voluntad a los recursos de asistencia, y se ha conseguido trabajar con ellas para iniciar un trabajo más continuado y sus posibles derivaciones a otros dispositivos e intervenciones.
  14. La cobertura diurna, principalmente los servicios destinados a satisfacer las necesidades más básicas en materia de alimentación (comedores sociales), ropa, servicios de duchas e higiene, se caracterizan por su carácter asistencial e individual, y en algunos casos pueden jugar un papel importante como puntos de contacto con equipos de atención social.
  15. El Albergue Municipal ha sido emblemático en las políticas de sinhogarismo en la ciudad. Su Reglamento, en vigencia, data del año 1989, lo que hace que en su aplicación haya cuestiones ya obsoletas. Su concepción como espacio urbano de alojamiento transitorio quizá deba evolucionar hacia una intervención no limitada al alojamiento, incorporando programas más amplios e integrales de intervención. Sin embargo, este paso, que implicaría también marcar cierta distancia respecto a la connotación más benéfica del albergue, no es posible sin las reformas necesarias de los equipamientos (obligadas, además, por la normativa de accesibilidad) y sin la posibilidad de contar con equipos más multidisciplinares, con flexibilidad y polivalencia en sus tareas y funciones.
  16. Serían necesarios más programas y talleres, en el conjunto de recursos y dispositivos, enfocados y dirigidos al restablecimiento de vínculos sociales, con una combinación equilibrada entre personal profesional cualificado en diversas disciplinas complementarias (trabajo social, educación social, profesionales sanitario, terapéutico, psicológico y psiquiátrico, etc.) y personal voluntario, pues juegan una labor importantísima en la reconstrucción de lazos de confianza de las personas sin hogar.
  17. En fases más avanzadas del itinerario de inserción, es imprescindible políticas de activación para el empleo donde tengan cabida personas sin hogar. No se trataría tanto de crear programas específicos, sino de facilitar su participación en la red de cursos de formación ocupacional existentes (INAEM, Zaragoza Dinámica-IMEFEZ, etc.), haciéndolo de manera tutorizada o mentorizada, con un acompañamiento que ayude y oriente a recomponer la motivación, la confianza, la autonomía y la empleabilidad.
  18. Y hay una demanda común de los profesionales y entidades que trabajan en estos procesos con personas sin hogar. Es imprescindible una garantía final en estos procesos, es decir, disponibilidad de viviendas y de acceso prioritario a ellas a personas que completen itinerarios de inserción en la Red de centros y servicios para personas sin hogar, bajo la prescripción y acompañamiento de los profesionales y las profesionales del Servicio municipal de acogida.
  19. La misión de toda la red de recursos y dispositivos debe ser la de atender las necesidades de las personas sin hogar, garantizando las coberturas básicas y haciendo efectivos el conjunto de derechos: individuales, garantizando en especial su seguridad en las situaciones de calle; sociales, promoviendo su acceso a la cultura y el ocio; y políticos, facilitando su incorporación en diferentes estructuras de participación.
  20. Por último, hay dos políticas que condicionarán de manera decisiva cualquier estrategia, por su incidencia directa tanto en la dimensión y características de las personas a atender, como en las oportunidades y recursos con los que poder contar para intervenir:
    • La política de vivienda, especialmente la que pueda llevar a cabo el propio Ayuntamiento, particularmente a través de la Sociedad Municipal Zaragoza Vivienda- y, por supuesto, la del Gobierno de Aragón.
    • La política de Rentas Mínimas de Inserción, tanto a nivel autonómico (IAI), en pleno proceso de reconfiguración, como hipotéticamente a nivel estatal.


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6. Hacia un nuevo plan integral de sinhogarismo en Zaragoza


Hace unos años (2010-2015), diferentes entidades sociales de la Unión Europea llevaron a cabo la Campaña “Acabar con el sinhogarismo es posible”, junto a FEANTSA Europa (Federación Europea de Organizaciones Nacionales que trabajan con Personas Sin Hogar). En ella se recogían una serie de aspiraciones, que siguen vigentes e inspiran las orientaciones a seguir en cualquier plan integral de sinhogarismo. Estas reclamaciones parten del ideal de que nadie:

  • Duerma en la calle, por falta de servicios de calidad adaptados a sus necesidades y expectativas.
  • Viva en alojamiento de emergencia por un período superior al necesario. Los albergues se conciben como centros de acogida temporal para paliar un fenómeno complejo, y no deben convertirse en sustitutos permanentes de hogares reales.
  • Resida en alojamientos temporales más de lo estrictamente necesario. Los albergues para personas sin hogar, los centros de acogida temporal y las viviendas tuteladas de tránsito son todos ellos pasos hacia una solución estable de alojamiento y están diseñados para el corto y medio plazo.
  • Abandone una institución sin alternativa de alojamiento, sea un hospital, una residencia o una prisión, sin suficiente ayuda sobre alternativas adecuadas. Es vital que estas personas reciban ayuda para evitar un proceso circular que va de la tutela institucional a convertirse en persona sin hogar y de nuevo de regreso a la tutela.

6.1. Principios orientadores.
  1. PREVENIR. Abordar de manera prioritaria enfoques preventivos, que conllevan:
    • Evitar que personas y familias cuya situación sea puramente coyuntural tengan que utilizar dispositivos para personas sin hogar.
    • Que quienes tengan que utilizar centros y servicios para personas sin hogar estén en él lo menos posible.
    • Que las estancias sean lo más normalizadas y dignificadas posibles para quienes tengan que hacer uso del mismo.
  2. PROACTIVIDAD. La intervención con personas sin hogar no puede activarse exclusivamente, y ni siquiera de forma prioritaria, desde la demanda que se recibe en un centro -Albergue-, o en la atención a las personas alojadas en él. Es preciso una intervención proactiva y continuada en el tiempo, que conlleva:
    • Impulsar el trabajo de calle.
    • Reforzar la coordinación con servicios sociales (especialmente los comunitarios) y sanitarios.
    • Profesional de referencia y continuidad de las intervenciones.
  3. EMPODERAR. Diseñar y llevar a cabo itinerarios personalizados, en los que se garantice acompañamiento y apoyo profesional, con un destacado componente socioeducativo. Conlleva:
    • Adecuada dotación de referentes técnicos (equipos profesionales).
    • Recursos ágiles de gestionar.
  4. CARÁCTER INTEGRAL. La nueva estrategia de intervención en materia de personas sin hogar no debe estar condicionada a la oferta de servicios, fundamentalmente alojamiento, sino que éste debe ser un recurso más, en el marco de una estrategia global de atención e intervención con personas sin hogar. Conlleva:
    • Que el eje de la estrategia lo constituya un equipo técnico de intervención y no el centro.
    • Que el trabajo de calle, los alojamientos alternativos y otros centros o servicios se pongan en marcha complementando los tradicionales servicios del Albergue.
  5. TRANSVERSALIDAD DE GÉNERO. En el diseño de las medidas dirigidas a las personas sin hogar, el planteamiento centrado en la atención a la persona y no tanto en la cartera de servicios, facilita la incorporación de la perspectiva de género. El objetivo de las políticas deber servir también para que éstas respondan a las particulares situaciones de las mujeres que han perdido su hogar o tienen riesgo de hacerlo, y a sus propias necesidades, ya no solo materiales, sino psicológicas y emocionales, para facilitar procesos de reconstrucción de los vínculos sociales.
6.2 Líneas de acción de futuro. Objetivos y Desarrollo
  1. Generación de Conocimiento y sensibilización.
    • Realizar recuentos periódicos y un mapeo de las personas sin hogar en Zaragoza. Que sea una medida municipal, y con criterios municipales (por ejemplo, basado en la tipología ETHOS y comparable con otras ciudades españolas y europeas) aunque la fórmula pueda ser un convenio con alguna entidad (por ejemplo, rondas de Cruz Roja). Objetivo: tener un conocimiento cuantitativo y cualitativo del sinhogarismo en Zaragoza
    • Investigaciones y/o estudios sobre exclusión residencial y sinhogarismo en Zaragoza, que profundicen en sus causas, perfiles, evolución y tendencias, impacto y calidad de las intervenciones, etc.
      • Cátedra Zaragoza Vivienda.
      • Posibilidad de incluir historias de vida de las personas usuarias de los centros y servicios para personas sin hogar en la ciudad.
  2. Prevención
    • Impulsar el trabajo de calle.
      • Servicio de acogida o emergencia habitacional, presencial y telefónica las 24 horas (Albergue), unido a un protocolo interno de actuación coordinado para estas situaciones en los distintos dispositivos municipales y de entidades que trabajan en red. Objetivo: orientar/asesorar/informar.
    • Trabajo coordinado con las Oficinas de Vivienda en los casos de mediación hipotecaria y de alquiler ante posibles situaciones de desahucios o lanzamientos, o en actuaciones en casos de usurpación y chabolismo vertical, para la detección y seguimiento de situaciones susceptibles de derivar en situaciones de sinhogarismo.
    • Establecer protocolos de desinstitucionalización.
      • Altas hospitalarias basadas no solo en altas sanitarias, sino en altas sociales, para que nadie tenga que recuperarse de su enfermedad en la calle.
      • Itinerarios para procesos de salida: prisiones, centros de menores, etc.
    • Formación y mejora de las herramientas de trabajo del personal que trabaja en la atención a personas sin hogar o en situación de exclusión residencial.
  3. Coordinación y trabajo compartido en red.
    • Crear un registro único de personas sin hogar.
    • Reforzar la coordinación municipal con servicios sociales.
      • Especialmente los comunitarios y sanitarios.
      • Zaragoza Vivienda.
    • Apoyar y colaborar con la Coordinadora de Centros y Servicios para Personas Sin Hogar de Zaragoza.
      • Mantener su autonomía y facilitar el conocimiento mutuo.
      • Fortalecer el cumplimiento y seguimiento de sus actuaciones.
      • Disponer de un catálogo actualizado de todos los recursos de la red, para facilitar la derivación, según los perfiles, al recurso correcto.
    • Participar en una Red de Grandes Ciudades nacionales y extranjeras para el intercambio de buenas prácticas e iniciativas en materia de prevención y atención del sinhogarismo.
      • Garantizar unos criterios y una cobertura similar de atención.
  4. Modelos flexibles y diversos de alojamiento y de acceso a la vivienda.
    • Centro de alojamiento de urgencia/corta estancia: para cualquier persona sin domicilio o que se vea obligada de urgencia a abandonarlo. Se le ofrece un acompañamiento global.
      Apostar por un modelo de alojamiento que reproduzca las condiciones de un hogar, para evitar la estigmatización e insertar a las personas en mayores condiciones de normalidad social, garantizando el derecho a la intimidad, ofreciendo siempre que sea posible habitaciones individuales y espacios de convivencia no masificados.

      El albergue es el recurso con el que contamos en Zaragoza para estos alojamientos urgentes y de corta estancia. En el último año se han cerrado las habitaciones individuales permitiendo acceso más flexible, habilitando armarios que les permiten tener sus pertenencias consigo.

      En el proyecto de reforma se quiere ir más allá en estas mejoras y además dignificar las instalaciones: suprimir barreras, modernizar instalaciones de seguridad y control, climatización, acceso de mascotas...

      El albergue ofrece la opción de Casa Abierta para hombres desde 1996, se trata de espacio/recurso de baja exigencia para dar una respuesta de alojamiento y construir un plan de inserción con algunas de las personas con procesos más duros y deteriorados. Existe el plan de ampliar el modelo abriendo una Casa Abierta para mujeres.

      Además del albergue se incluirá como alojamiento de urgencia las dos salas, actualmente pabellones prefabricados con literas, para acoger a los transeúntes no usuarios del albergue en los días de invierno. En la reforma del albergue se mantiene este espacio dignificando las condiciones.

    • Centro de alojamiento y reinserción social: para personas y/o familias comprometidas en un proceso de inserción. Se realizan acompañamientos generalistas o específicos.

    De los recursos que actualmente se tienen en la ciudad de Zaragoza, podemos hablar de los Módulos familiares y las viviendas tuteladas, como ejemplo de este tipo de recurso, además de algunas viviendas concertadas con entidades o que ofrecen directamente a los usuarios, a veces son recursos generalistas y otras veces se dirigen a colectivos específicos, como por ejemplo, aquellos reservados para casos de violencia de género.

    • Centro residencial con vocación social. Aloja mientras la persona sigue un proceso en otro recurso, el acompañamiento se hace fuera del centro.
      En este tipo de centro podemos incluir mini residencias o pisos compartidos que acogen a personas mientras desarrollan un proceso de inserción que se planifica o se lleva a cabo en otros recursos. La mayor parte de estas opciones en Zaragoza las ofrecen entidades privadas,
    • Proyecto Housing First Está dirigido prioritariamente a personas sin hogar con una situación cronificada y con grave deterioro de sus condiciones físicas o psíquicas, que presenten minusvalías, problemas de salud mental y/o adicciones. Se utiliza la vivienda autónoma como palanca para la creación de confianza, aceptabilidad de la Red de Recursos, descubrimiento y activación de capacidades y normalización. Se les ofrece vivienda sin condiciones y acompañamiento de apoyo total marcando la persona todos los pasos a dar en el proceso personal.
    • Acceso especial a vivienda social. Fijar un sistema de acceso prioritario que permita que la vivienda social sea un recurso real y accesible en el que culminen los itinerarios de inserción.
    • Habilitar recursos y servicios sociosanitarios.
      • Atención a situaciones relacionadas con problemas de salud mental.
      • Reducción de riesgos en materia de drogodependencia, alcoholismo...
      • Recursos para atender convalecencias.
      • Atender las necesidades específicas de personas con alguna discapacidad.
  5. Políticas de inserción que atienda las necesidades y empodere a las personas sin hogar
    • Itinerarios personalizados, garantizando la continuidad en el acompañamiento y apoyo profesional, con un destacado componente socioeducativo.
      • Adecuada dotación, cuantitativa y cualitativa, de equipos profesionales multidisciplinares, pudiendo estar acompañado de personal voluntario formado.
      • Formación ocupacional en ámbitos de actividad demandados por el mercado laboral.
    • Promover la participación activa de las personas sin hogar en los asuntos que les afectan, fomentando actividades culturales, sociales, de ocio y tiempo libre, etc.
  6. Incorporar la perspectiva de género en las políticas frente al sinhogarismo
    • en la adecuación de espacios y reformas de los equipamientos residenciales.
    • en la elaboración de protocolos: sanitarios, de prevención de la violencia, etc.
  7. Cambios en los actuales dispositivos del Albergue Municipal
    • Permitir la adaptación de los diferentes dispositivos y las intervenciones y mejorar la calidad prestacional.
      • Adaptación de los Recursos Humanos a las necesidades de intervención.
      • Actualización de la normativa y Plan de Convivencia en base a la nueva estrategia integral.
      • Replanteamiento y dignificación de las instalaciones.


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Anexo I: Normativo


I.1 Hacia una estrategia de sinhogarismo en la UE

La década de los noventa, coincidiendo con la firma del Tratado de la Unión Europea en 1992 en Maastricht (que entraría en vigor el 1 de noviembre de 1993), es un período de impulso en el desarrollo de la política social europea.

En ese mismo año, la Comisión Europea aprobó dos Recomendaciones importantes referidas a la lucha contra la exclusión que tendrán una importancia notable en el desarrollo de dispositivos de prestaciones asistenciales en los países del Sur de Europa:

– Por una parte, es crucial la Recomendación 92/ 441 CEE, ya que se reconoce la importancia de la exclusión social y la pobreza en los países de la UE y cómo los ciudadanos con insuficiencia de recursos no pueden materializar plenamente sus derechos sociales ni estar adecuadamente integrados en sus sociedades. Plantea luchar contra las causas multidimensionales de la exclusión social. Esta recomendación es un paso positivo, ya que alienta a los diferentes países de la UE para que establezcan el derecho social básico a recursos suficientes y a la asistencia social compatibles con la dignidad humana.

– Por otra parte, hay que destacar la Recomendación 92/442 CEE sobre convergencia en las políticas y objetivos de protección social señalando la idea de “estrategia de convergencia”. La Recomendación señala que, sin menoscabo de los poderes en materia de protección social de los Estados miembros, se desarrolle una estrategia para fijar criterios comunes de forma que puedan coexistir los sistemas nacionales de protección social junto a progresos de convergencia y armonización.

De acuerdo con lo anterior, en el desarrollo de la política social europea han existido, o coexistido, cuatro tradiciones o influencias:

  1. Una de tipo liberal, o política de mínimos en política social, que se caracteriza por la prioridad de políticas sociales asistenciales nacionales y programas sociales puramente residuales al nivel de la UE.
  2. Por su parte, la opción socialdemócrata o nórdica, que se posiciona a favor de una política social comunitaria activa a favor del desarrollo de los derechos sociales a escala de la UE, si bien como un proceso que no cuestione el sistema de derechos sociales universales consolidados de los países de dicha tradición.
  3. La opción continental, típica de los países centrales, con Alemania a la cabeza, que apoyan una política social comunitaria basada en el principio de subsidiariedad y ciertas políticas de cohesión social o paliativas de los efectos de la integración económica.
  4. Finalmente, una opción residual, la de los países del Sur de Europa, en línea con lo anterior, pero con escaso peso político al tratarse de países con sistemas de protección más débiles y fragmentados.

La opción de la cohesión social, con un fuerte soporte ideológico en el principio de subsidiariedad, con influencias del modelo liberal, ha ganado peso e influencia en los últimos años. Es decir, se ha establecido un cierto equilibrio en la visión de la política social común entre el principio liberal (mínima intervención) y el principio de la cohesión social (garantizar unos mínimos europeos en materia de derechos sociales básicos y de equilibrio territorial).

Se trata de avances tímidos y subordinados en todo caso a la prioridad de la integración económica y monetaria. Por otra parte, los avances en política social siguen dependiendo de la existencia de los Estados de Bienestar nacionales, cuya legitimidad sigue siendo sólida en las opiniones públicas.

Respecto a las políticas sobre sinhogarismo, han experimentado un importante impulso en los últimos años, colocando a este colectivo de personas en la agenda política europea. Entre otras declaraciones y resoluciones, podemos citar:

  • La Declaración del Parlamento Europeo 61/2010 de 16 de diciembre de 2010, sobre la estrategia de la UE en relación a las personas sin hogar, que pedía a la Comisión Europea que desarrollara una ambiciosa estrategia de la UE para abordar la situación de las personas sin hogar.
  • La Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de septiembre de 2011, sobre una estrategia de la UE para las personas sin hogar, instaba a los Estados miembros a que avanzaran hacia el objetivo de resolver, hasta 2015, el problema de las personas sin hogar instaladas en la vía pública, y pedía asimismo una estrategia de la Unión integrada y ambiciosa, respaldada por las estrategias nacionales y regionales con el objetivo, a largo plazo, de resolver el problema de las personas sin hogar en el marco más amplio de la inclusión social;
  • La Resolución del Parlamento Europeo, de 11 de junio de 2013, sobre la vivienda social en la Unión Europea, pedía la preparación de programas específicos para las personas sin hogar basados en diagnósticos territoriales a escala local, teniendo en cuenta el modelo de la tipología europea de la exclusión asociada a la vivienda (ETHOS) para medir el alcance de exclusión social relacionada con la vivienda, vinculados a medidas sociales de acompañamiento y adaptados a la situación y las necesidades específicas de las mujeres, favoreciendo las soluciones de vivienda y seguimiento a largo plazo de las personas vulnerables y las comunidades marginadas sobre las medidas de alojamiento provisional.
  • El Dictamen del Comité de las Regiones, de 19 de agosto de 2014, sobre la Estrategia europea para las personas sin hogar (2014/C 271/07), considera totalmente inaceptable que, en nuestros entes territoriales, todavía haya personas que vivan en la calle, poniendo en peligro su salud y su vida. No es digno de la Unión Europea, señala, que casi tres millones de personas sin hogar vivan de la ayuda que ofrecen los sistemas de seguridad social y que, en muchos casos, desconozcan la existencia de dichos sistemas o no estén suficientemente protegidos por estos últimos. E indica también que cada Estado miembro debería disponer de una estrategia nacional de lucha contra el problema de las personas sin hogar. Insiste, por último, en la necesidad de que estas estrategias globales para combatir el problema de las personas sin hogar también definan el papel de los entes locales y regionales y la sociedad civil y aclaren, en aras de la buena gobernanza, el reparto de las tareas y la distribución de recursos entre los diferentes niveles de gobierno.

Este refuerzo y dinamización de las políticas para personas sin hogar se inscribe en la Estrategia Europa 2020 de crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Uno de sus objetivos es reducir en 20 millones el número de personas en exclusión social, lo que sin duda implica la necesidad de mejoras cualitativas en la atención a las personas sin hogar a medio plazo.

En este sentido, diferentes países europeos han adoptado estrategias para luchar contra el sinhogarismo y la exclusión residencial a nivel nacional (Irlanda, Reino Unido, Dinamarca, Finlandia, Holanda, Francia y Portugal). Esto ha permitido mejorar la coordinación en el diseño de las políticas y su implementación en dichos países. Las diferentes estrategias se basan en la voluntad de:

  • Prevenir la exclusión residencial, en particular, establecer medidas orientadas al seguimiento de las personas que dejan las prisiones o instituciones de salud después de un largo periodo y sobretodo la prevención de los desahucios.
  • Acabar con las formas más explícitas de exclusión residencial, en base a los Derechos Humanos: sin techo, chabolismo, infravivienda, etc.
  • Reducir la duración del sinhogarismo (en particular el tiempo en recursos de alojamiento de emergencia y temporales).
  • Mejorar la calidad de los servicios para las personas en situación de exclusión residencial y la oferta de vivienda asequible.

I.2 Estrategia Nacional Integral para Personas Sin Hogar 2015-2020

El Gobierno aprobó, el 6 de noviembre de 2015, la primera Estrategia Nacional Integral para Personas Sin Hogar 2015-202014. En ella se expone que en nuestro país no había hasta la fecha un planteamiento global y coordinado territorialmente en las políticas sobre sinhogarismo, por lo que desde diferentes ámbitos se planteó la necesidad de una estrategia integral que estableciera un marco general para estas políticas. Por un lado, el Gobierno, a través del Plan Nacional de Acción para la inclusión social del Reino de España 2013-2016, incluyó entre las medidas a realizar la elaboración y puesta en marcha de una Estrategia Nacional Integral para las Personas sin Hogar. Además, el Congreso de los Diputados aprobó en abril de 2014 una Proposición no de Ley en la cual se instaba al Gobierno a que pusiera en marcha una estrategia nacional integral para personas sin hogar. En ambas iniciativas se incide en que en este proceso ha de llevarse a cabo en colaboración con todos los agentes implicados, esto es las comunidades autónomas, las administraciones locales y el tercer sector de acción social.

En el desarrollo de esta Estrategia, se creó por parte del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, un Grupo de cooperación técnica con las comunidades autónomas y administraciones locales. Y entre sus trabajos de este grupo cabe destacar el documento Configuración de una red local de atención a personas sin hogar integrada en el Sistema Público de Servicios Sociales: 100 argumentos y propuestas15, cuya finalidad fundamental era orientar la política estratégica de atención a este colectivo y servir de guía para los responsables políticos y técnicos de las administraciones locales y autonómicas o la creación del subgrupo de trabajo con el Instituto Nacional de Estadística para la mejora de sus Encuestas sobre Personas sin Hogar.

La estrategia se inspira en los siguientes principios, que deberán orientar y enmarcar la futura planificación y programación en la atención a las personas sin hogar:

  • Los derechos que tienen todas las personas, incluidas por tanto las personas sin hogar, y el compromiso de los poderes públicos para poder ejercerlos con efectividad.
    • Derecho a la seguridad de vida.
    • Derecho a la vivienda.
    • Derecho a la protección de la salud y ayuda sociales.
  • Un enfoque desde la unidad de acción, considerando urgente una nueva dinámica de trabajo de las Administraciones Públicas para ayudar a superar el sinhogarismo, basada en los siguientes aspectos:
    • Personalización. Metodologías adaptadas a las especiales circunstancias que rodean a estas personas.
    • Cooperación. Entre distintos servicios, departamentos y niveles competenciales y territoriales para que haya una coherencia en la intervención, teniendo en cuenta además la alta movilidad geográfica de esta población.
    • Desarrollo de una red territorial en la que las ciudades o mancomunidades cuenten con una estrategia formal y estructura suficiente de medios para ayudar a las personas de sus localidades que se encuentren sin vivienda.
    • Participación para el desarrollo de las actuaciones.
    • Prevención y atención temprana de las situaciones de sinhogarismo, como primer paso para evitar y reducir este fenómeno.
  • Un enfoque orientado a la vivienda. La Estrategia plantea una implantación progresiva del método Housing First, en paralelo con el conjunto plural de los otros recursos: viviendas semituteladas, residencias, centros especializados, centros de acogida y alojamientos de baja exigencia.
  • Un enfoque centrado en las personas. Reorganizar la dinámica administrativa para que la intervención social goce de unidad, evite solapamientos, ahorre gastos innecesarios y transmita confianza a la persona sin hogar. Modelo de “gestión de caso” con uno o dos profesionales psicosociales de referencia, capaces de acompañar a la persona sin hogar a lo largo de su itinerario y ayudarle a dotar de coherencia a la red de servicios que precisa.
    • Perspectiva de género. Contemplar la visibilización y respuesta a las necesidades especiales de las mujeres sin hogar.
    • Mejora del conocimiento y formación. Un enfoque basado en evidencias y en la satisfacción de necesidades y resolución de problemas, exige investigación continua, innovación metodológica y organizativa, desarrollo de nuevas competencias y herramientas y la formación adecuada de los profesionales que tienen que aplicarlas.

CUADRO 14: Estrategia Nacional Integral para Personas Sin Hogar 2015-2020
Objetivos Líneas estratégicas
1. Prevención del sinhogarismo 1. Prevenir las causas del sinhogarismo en situaciones de riesgo.
2. Establecer protocolos de detección e intervención temprana de sinhogarismo.
2. Sensibilización de la sociedad y defensa contra la Discriminación y los delitos de odio dirigidos a las personas sin hogar 3. Promover el derecho a una imagen veraz y respetuosa de las personas sin hogar.
4. Eliminar barreras que obstaculizan el acceso a los servicios y a las prestaciones sociales.
5. Combatir la violencia ejercida contra las personas sin hogar.
3. Garantizar la seguridad de vida de las personas sin hogar 6. Ofrecer un sistema plural de alojamiento dirigido a que la persona pueda normalizar su vida y reincorporarse a la sociedad.
7. Aplicación del método housing first.
8. Mejora de los recursos dirigidos a las personas sin hogar.
4. Restaurar el proyecto de vida 9. Aplicación del método de gestión de caso.
10. Mejorar la empleabilidad de las personas sin hogar.
11. Establecer medidas de arraigo en la comunidad.
5. Reforzar el sistema público de atención a las personas sin Hogar y mejorar el conocimiento, el intercambio de información y la Evaluación 12. Reforzar el sistema público de atención a las personas sin hogar.
13. Mejorar el conocimiento, el intercambio de información y la evaluación.
Fuente: Elaboración propia a partir de la Estrategia Nacional Integral para Personas Sin Hogar 2015-2020
I.3 La responsabilidad local en la atención a las personas sin hogar.

La Estrategia Nacional apuesta por un liderazgo del sector público y en especial de las administraciones locales, que son quienes ostentan y ejercen la responsabilidad más directa en la atención a las personas en situación de exclusión residencial. La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora del Régimen Local señalaba en su artículo 17.1 que “la relación de los residentes y transeúntes en el término municipal constituye el Padrón municipal, que tiene carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”. Y, en su artículo 15 decía que “los españoles que, circunstancialmente, se hallen viviendo en un Municipio que no sea el de su residencia habitual, podrán inscribirse en él como transeúntes”. En la redacción actual de la Ley de Régimen Local, tras sus diferentes modificaciones, ha desaparecido toda referencia al término transeúnte. Si bien entre las competencias de los municipios aparece desde la reforma del 31 de diciembre de 2013, en su artículo 25.2.e, la “Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”, ampliando en el artículo 26.1.c, que dicha prestación es, al menos obligatoria en los municipios con población superior a 20.000 habitantes.

Por su parte, la Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón, en su artículo 48, enumera, entre las competencias que corresponden a los municipios:

  1. Estudiar y detectar las necesidades sociales en su ámbito territorial.
  2. Elaborar los planes de actuación local en materia de servicios sociales y participar, cuando proceda, en la elaboración del plan de actuación del área básica en que se integra.
  3. Respecto a las prestaciones de servicio, el artículo 36.2, señala las que, en particular, son prestaciones de servicio en los servicios sociales generales:
  4. Alojamiento temporal. Proporciona, con carácter temporal, un alojamiento digno y unas condiciones favorables para la convivencia a quienes puedan encontrarse en situación de carencia de alojamiento, en situaciones excepcionales o emergencias de carácter social y de conflictos convivenciales que pongan en peligro la seguridad física o emocional de alguno de los miembros de la unidad de convivencia.
    Y el artículo 36.3 las que, en particular, son prestaciones de servicio en los servicios sociales especializados:
  5. Servicios de alojamiento permanente o temporal. Centro residencial que ofrece servicios continuados de cuidado integral de la persona en todas sus necesidades, procurando su pleno desarrollo, de forma permanente o temporal, cuando el centro residencial se convierta en la residencia habitual o temporal de la persona, con las siguientes modalidades en función de sus destinatarios:
    • 1.ª Centros para personas en situación de dependencia.
    • 2.ª Centros para menores en situación de desamparo, protección y reforma.
    • 3.ª Centros para mujeres víctimas del maltrato doméstico o violencia de género.
    • 4.ª Centros para personas con discapacidad.
    • 5.ª Centros para otras situaciones.
  6. Servicios para el apoyo del mantenimiento de las personas en su domicilio. Conjunto de recursos orientados a la atención integral especializada de las personas con el objetivo de mejorar o mantener el mejor nivel posible de autonomía personal y apoyar a sus familias o personas cuidadoras, con el fin de posibilitar su permanencia en su domicilio y entorno habitual, incluyendo:
    • 1.º Centro de día asistencial.
    • 2.º Centro de día ocupacional.
    • 3.º Centro de noche.

Por otra parte, el Decreto 143/2011, de 14 de junio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Catálogo de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Aragón, indica en su artículo 10 las competencias de las entidades locales aragonesas, correspondiéndoles la gestión de las prestaciones propias de los servicios sociales generales, así como aquellas otras que les puedan corresponder conforme al régimen competencial establecido en el Título V de la Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón.

Y en el Anexo del citado Decreto, aparecen como prestaciones de servicio:

  • Servicios Sociales Generales:
    • Alojamiento temporal para situaciones de urgencia.
  • Servicios Sociales Especializados:
    • Servicios de Alojamiento permanente o temporal (situaciones de dependencia; menores en situación de desamparo, protección y reforma; mujeres víctimas de maltrato doméstico o violencia de género y otras situaciones como personas con discapacidad o en riesgo de exclusión social).
    • Servicios para el mantenimiento de las personas en su domicilio.



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Anexo II: Experiencias, recursos y prácticas sobre sinhogarismo


II.1 Programas de Prevención

La principal estrategia para la prevención sería el reforzamiento de todos los servicios sociales especializados y comunitarios no estrictamente relacionados con las personas sin hogar, así como la aplicación de políticas de vivienda, de empleo o de garantía de rentas más amplias y ambiciosas. Su objetivo fundamental sería evitar que aquellas que sí cuentan con un alojamiento estable e independiente lo pierdan y se vean obligadas a vivir en la calle.

Prevención de embargos y desahucios
  • Prestaciones económicas de urgencia y asesoramiento sobre eventuales derechos a prestaciones económicas que puedan ser utilizadas para el pago de la vivienda;
  • creación de fondos específicos para el depósito de fianzas, gastos de acondicionamiento, etc.;
  • Asesoramiento para la renegociación de la hipoteca y para el pago de los atrasos;
  • Asesoramiento y defensa legal en caso de juicios por impago de hipotecas;
  • Mediación y conciliación entre inquilinos y arrendadores;
  • Promulgación de normativa específica que garantice los derechos de inquilinos o propietarios deudores en caso de riesgo de sinhogarismo;
  • En Escocia, cumpliendo determinadas condiciones, los propietarios de viviendas a embargar pueden vender su vivienda a un operador privado de viviendas de alquiler social y permanecer en ella como inquilinos (Mortgage to rent schemes). En esa misma línea, diversos municipios escoceses han puesto en marcha un sistema por el cual las personas que van a ver embargada su vivienda pueden llegar a un acuerdo de co propiedad con el Ayuntamiento, sin llegar a ser desalojadas.
  • En Viena, desde los Juzgados se notifican a un servicio especializado –FAWOS– los embargos y desahucios previstos y sus fechas. Los profesionales de la asociación se ponen en contacto con las personas afectadas y les ofrecen una amplia gama de servicios: asesoramiento sobre sus derechos y sobre recursos alternativos de vivienda, elaboración de un plan económico personal, renegociación de la situación con los propietarios, etc.
Preparación para la desinstitucionalización (prisiones, centros de protección de menores, tratamientos)
  • Elaboración de protocolos de alta. Coordinación entre servicios.
  • El en cuestión, servicios sociales, de empleo, de vivienda, etc. establecen en un protocolo consensuado las acciones y medidas a desarrollar para preparar la inserción en la vida ordinaria (aftercare plans).
  • Orientación y asesoramiento individualizado. Y ayuda en la tramitación de solicitudes de alojamiento, de empleo o de prestaciones económicas.
  • Prestación de ayudas económicas específicas (para afrontar los gastos extraordinarios, entre ellos los derivados del acceso a una vivienda).
  • Ayudas al mantenimiento del domicilio anterior (evitar su pérdida cuando los periodos de internamiento previsto no son muy largos).
  • Ingreso temporal en albergues o pisos tutelados, como una etapa de transición entre el centro residencial y la vivienda ordinaria.
El Reino Unido promulgó en 2000 una Ley que regula los procedimientos para la desinstitucionalización de las personas menores de edad acogidas en centros de protección (Children Leaving Care Act). En algunas prisiones británicas han experimentado con sistemas de mentoring o tutelaje para facilitar a los internos que terminan su condena un acompañamiento social antes y después de la excarcelación.
Asesoramiento, orientación e información en materia de vivienda
  • Ventanillas únicas de información para todos los servicios relacionados con la vivienda.
  • Asesoramiento especializado en cuestiones legales, mantenimiento de la vivienda, acceso a prestaciones, etc.
  • Campañas de publicidad. Dirigidas tanto a la población general como a colectivos específicos.
  • Teléfonos de información y páginas web de información, tanto a la difusión de información genérica en materia de vivienda como a la atención de urgencia a personas en riesgo de perder su vivienda.
  • En Reino Unido se han extendido los denominados Housing Advice Centres o Housing Aid Centres, destinados a ofrecer a quienes requieren sus servicios orientación y apoyo específico en materia de vivienda. A menudo estos centros surgen de la colaboración de entidades públicas y privadas. Estos centros ofrecen además orientación a trabajadores sociales, educadores y otros profesionales que pueden necesitar asesoramiento especializado en lo que se refiere a la vivienda.
    • La asociación Shelter ofrece un teléfono gratuito de información sobre cuestiones relacionadas con la vivienda que opera 24 horas / 365 días al año. Es también un servicio de intervención de emergencia.
  • La ciudad de Viena ha recibido varios premios por diferentes programas en atención a las personas sin hogar. El Plan municipal de reinserción social para personas sin hogar, de 1996, crea la Oficina de Información sobre la Vivienda con el objetivo de convertirse en una "ventanilla única" que asesorara en búsqueda de vivienda. Complementariamente se estableció la Bolsa de la Vivienda orientada de manera preferente a las personas socialmente más desfavorecidas y, entre ellas, a las personas sin hogar.
Mediación familiar
  • Detección precoz de los conflictos y/o rupturas.
  • Establecimiento de protocolos de colaboración con el sistema educativo, así como la creación de dispositivos de emergencia que puedan intervenir en momentos de crisis familiar.
* la reconciliación familiar no se plantea cuando han existido situaciones de violencia doméstica.
En Australia, a través del programa Reconnect, se ha creado una red de servicios para la reconciliación familiar de jóvenes en situación o riesgo de sinhogarismo. También en Australia, existen los denominados Family Support and Reconciliation Services, basados tanto en modelos de terapia familiar como en modelos de desarrollo comunitario.
Otras estrategias
  • Sensibilización y educación escolar.
  • Identificación precoz
  • Equipos itinerantes de apoyo en la vivienda (intervenciones domiciliarias).
II.2 Intervenciones para la detección, el contacto y la motivación

No todas las personas sin hogar recurren por su propia iniciativa a la red de recursos creados para prestarles asistencia. Estas intervenciones pretenden iniciar un proceso de derivación a los recursos que precisan, así como facilitar a las personas con necesidades sociales de carácter urgente una puerta de acceso rápido al sistema.

Intervención en medio abierto – Educación de calle
Actuaciones realizadas en general por educadores sociales, psicólogos y otros profesionales del campo de lo social.
  • Detección y derivación. Intervenciones realizadas desde los servicios de urgencia o los cuerpos de policía.
  • Cobertura de necesidades básicas: alimentos, material higiénico, ayudas en tramitación y gestiones.
  • En Londres, los denominados Contact and Assessment Teams (CAT’s), son equipos de intervención en medio abierto que han contribuido a la reducción del número de personas que duermen en la calle.
  • En Franciastrong> existen al menos 80 equipos de SAMU Social, implantados en 59 departamentos, que forman parte del dispositivo departamental de atención a las urgencias sociales. La mitad de ellos son gestionados por la Cruz Roja y habitualmente trabajan con personal voluntario.
  • El Ayuntamiento de Bilbao cuenta con una Unidad Móvil que tiene como principal objetivo acercar a las personas sin hogar a los recursos sociales y depende del servicio de Urgencias Sociales.
Servicio de urgencias sociales
  • Atención específica a las personas sin techo y puerta de acceso a la red de recursos.
  • El Servicio Municipal de Urgencias del Ayuntamiento de Bilbao, radicado en el albergue para personas sin techo, constituye la puerta de acceso al programa de corta estancia que se desarrolla en el mismo.
  • En Valencia, el Centro de Atención a Personas Sin Techo del Ayuntamiento de Valencia (CAST), es un recurso municipal, actualmente del Área de Desarrollo Humano, cuya gestión es compartida con entidades de la iniciativa social, que atiende a personas sin techo que se encuentran en proceso o situación de exclusión social y coordina los recursos de alojamiento temporal en la ciudad de Valencia. Los recursos con que cuenta son:
    • equipos de trabajo de calle;
    • Centro de Apoyo al CAST en el tratamiento de la tuberculosis;
    • plazas de desintoxicación hospitalaria;
    • albergues y viviendas tuteladas.
El Centro se configura como ventanilla única de entrada al dispositivo de recursos, donde se realiza la acogida y valoración de las personas, se propone un plan de intervención individual y se realizan las derivaciones a los recursos oportunos.
Intervenciones policiales
  • información a las personas de la existencia de recursos adecuados a sus necesidades;
  • acompañamiento y transporte a los recursos asistenciales;
  • colaboración con los servicios sociales;
  • detección en las noches con climatología adversa, noches con bajas temperaturas, lluvia, etc., de personas sin techo que pernoctan en la vía pública;
  • control de la mendicidad infantil.
  • La Policía Local de Valencia dispone de un grupo dedicado exclusivamente a la atención a las personas sin techo. El GEAC (Grupo Especial de Ayuda al Ciudadano) tiene como objetivo detectar situaciones de marginación en la vía pública con el fin de ofrecer los recursos existentes y poder iniciar, junto al interesado/a, posibles alternativas a su situación.
Otros recursos para la intervención básica
Educación de pares. Se trata de intervenciones preventivas y educativas, desarrolladas por personas sin techo –o que lo han sido en el pasado–, y con frecuencia orientados hacia la población drogodependiente y/o con problemas de salud mental y otras enfermedades.
II.3 Programas para la satisfacción de necesidades básicas

Estos programas constituyen, dentro de un continuum coherente de servicios, un paso intermedio entre las intervenciones básicas de detección y captación y los servicios orientados al alojamiento estable o la intervención socioeducativa. Se trata, en general, de recursos de baja exigencia, gestionados por entidades sin fin de lucro y orientados a personas con una vinculación débil con la red de servicios.

Centros y campañas contra el frío
La ubicación de estos servicios suele realizarse en locales cerrados de muy diverso tipo (aulas escolares, fábricas fuera de uso, estaciones de tren, frontones, polideportivos, etc.). Estos locales abren únicamente algunos meses o incluso días del año. Una de las características es su baja exigencia; que no impide su aprovechamiento para iniciar procesos de derivación y motivación
Desde 1987, el Ayuntamiento de Madrid pone en marcha entre noviembre y marzo la Campaña contra el Frío. Constituye una actuación específica en la que se pretende proporcionar atención integral a personas que, por circunstancias diversas o decisiones personales, no acceden a los diferentes recursos estables de la red de atención a Personas Sin Hogar. Se concreta en las siguientes acciones:
  1. Se incrementa la capacidad de acogida y de alojamiento con la apertura de nuevos recursos asistenciales.
  2. Se refuerza la intervención con los grupos más vulnerables que se encuentran en la calle, mediante el incremento de las intervenciones de los Equipos de Calle y de las Unidades Móviles en las noches del periodo comprendido en el marco de la Campaña de Frío.
  3. Se optimiza la coordinación de los recursos existentes flexibilizando los criterios de atención y agilizando los sistemas de derivación entre servicios. La campaña cuenta con las siguientes colaboraciones:
    • Servicios Municipales: Policía, Madrid Salud, Samur Protección Civil, Servicio Municipal de Limpieza
    • Empresa Municipal de Transportes (EMT)
    • Agencia Estatal de Meteorología
    • Servicio de Emergencias 112
    • Servicio de Emergencias Sociales de la CAM
Programas de acogida nocturna
La oferta básica de los centros de acogida nocturna es la posibilidad de pasar la noche bajo techo. En ocasiones, se añaden a esa oferta básica servicios asistenciales, sanitarios y sociales:
  • asistenciales: cena y desayuno, duchas y aseo personal, lavandería, peluquería, ropero, consigna;
  • sanitarios: enfermería, educación sanitaria individualizada, coordinación con los recursos médicos especializados, intercambio de jeringuillas;
  • sociales: información sobre la red asistencial, orientación social y jurídica, ayuda para la realización de trámites administrativos;
  • Desde 1992, la asociación "Los Compañeros de la Noche" gestiona en el barrio latino de París un local de acogida nocturna denominado La Moquette. Se trata, básicamente, de un espacio de encuentro nocturno: no se trata de un lugar para dormir, sino de un lugar de intercambio y de relación entre personas con y sin techo
  • Creado en 2001, el centro Puerta Abierta de Madrid cuenta con 76 plazas y está destinado a acoger a aquellas personas sin techo que debido a su situación de deterioro no acceden a otros recursos o no se adaptan a sus normas de funcionamiento.
Programas de acogida nocturna
  • comedor y reparto de alimentos;
  • ducha y peluquería;
  • ropero y lavandería;
  • espacio de descanso, encuentro y convivencia.
Programas de información y asesoramiento
  • posibilidades de alojamiento;
  • oferta de servicios sociales y asistenciales (comedor, centro de día, etc.);
  • recursos para la búsqueda de empleo y ofertas de colocación;
Desde 1983, se han multiplicado en Francia los denominados Services d’!ccueil et Orientation, llegando en 2000 a existir más de 400 centros de este tipo en Francia. Su objetivo es el de informar y asesorar a las personas en situación de emergencia social de las ayudas a las que tienen derecho y, muy a menudo, se encargan de la coordinación de todos los recursos de emergencia social.
Programas de atención sanitaria
  • Garantizar que las personas sin hogar reciben en la red sanitaria convencional la atención médica que precisan;
  • ofrecer a las personas sin hogar una atención médica adecuada cuando el acceso a la red ordinaria no es posible o deseable.
  • Los Walk-in Centres ingleses son centros sanitarios que nacen en 1999 con el objetivo de promover el acceso a los cuidados sanitarios a las personas con dificultades de acceso al sistema sanitario. Son un servicio de carácter flexible que se dirige especialmente a las personas sin hogar o los refugiados. Se centran en la atención de los cuidados médicos primarios, así como en la información sobre otros recursos sanitarios disponibles.
  • Los CAD, Centros de Atención a las Drogodependencias, forman parte de la red del Instituto de Adicciones de Madrid Salud (Ayuntamiento de Madrid). Desde sus equipos e instalaciones se presta una atención personalizada individual y/o grupal, en régimen ambulatorio, a aquellas personas que presentan problemas de abuso o dependencia del alcohol o de otras drogas.
Otros recursos para la satisfacción de las necesidades básicas
  • Programas de reparto de alimentos.
  • Programas de acceso a prestaciones económicas.
  • Programas de empadronamiento y domiciliación.
II.4 Programas formativos, de inserción laboral y de acompañamiento social
Este tipo de servicios son prestados a través de centros y programas muy diversos. Pueden ir dirigidos a personas sin techo (o participar en ellos, sin ser el colectivo específico destinatario).
Programas de acompañamiento social y gestión de casos
  • diseñar junto a la persona interesada un itinerario de inserción social;
  • facilitar el acceso de esa persona a los recursos y prestaciones que hagan posible ese itinerario,
  • movilizar las capacidades de la persona usuaria y facilitar el apoyo psicológico que pueda precisar;
  • interceder en defensa de sus usuarios para la equidad en el acceso a los servicios y su calidad;
  • evaluar continuamente la evolución y las necesidades de los usuarios.

Una de las principales entidades británicas en el ámbito del trabajo con personas sin hogar gestiona el sistema CHAIN (Combined Homelesness And Information Network), antes conocido como Rough Sleepers Register o Registro de Personas Sin Techo. Se trata de un sistema telemático, implantado en 2000 y financiado por el Gobierno inglés, que registra la evolución de todos sus usuarios:

  • necesidades de apoyo;
  • historial de utilización de servicios;
  • contactos mantenidos con los equipos de intervención en medio abierto;
  • fecha de entrada, salida y razones del alta en centros de acogida.

Programas educativos y de rehabilitación psicosocial
  • posibilitar la adquisición de nuevos hábitos de vida, normas de conducta y convivencia;
  • ofrecer actividades que promuevan la autoestima, el crecimiento personal y la socialización;
  • ofrecer una capacitación en materias básicas: habilidades sociales, alfabetización...
  • facilitar el acceso a una cualificación profesional que permita una posterior inserción laboral.
En Francia, las llamadas Boutique Solidarité intentan dar respuesta desde 1991 a las necesidades en materia de acompañamiento de personas aisladas y en situación de exclusión social que, en general, carecen de domicilio fijo. las boutiques son, en primera instancia, centros de primera acogida para la cobertura de las necesidades personales básicas (alimentación, abrigo, etc.); pero, a la vez, se ofrece a los usuarios la posibilidad de participar en talleres formativo-educativos
Programas ocupacionales y prelaborales
  • rescatar competencias y capacidades que han podido perderse (puntualidad, orden, planificación...)
  • fomentar nuevas áreas de interés;
  • resocializar, en el sentido de dotar al individuo de experiencias significativas de reaprendizaje de habilidades que le permitan el desarrollo del mayor número posible de habilidades sociales;
  • entrenar en capacidades instrumentales y facilitar una posterior inserción laboral.
Programas de inserción laboral
  • en determinados casos, el deterioro físico y mental al que han llegado algunas de estas personas hace en la práctica inalcanzable, e incluso poco deseable, el objetivo de la inserción laboral, sobre todo si se plantea única y exclusivamente en el mercado de trabajo ordinario;
  • en otros casos, al contrario, no existen obstáculos graves a la integración laboral al margen de la ausencia de vivienda; en tales situaciones, los programas de inserción laboral pueden parecer innecesarios. Las fórmulas más exitosas implican un tratamiento individualizado y continuado:
    Empleo con apoyo, mentoring. empleo social protegido, voluntariado (como vía de transición), etc.
La asociación IGLOO Francia se dedica a apoyar a las organizaciones locales que trabajan en el campo de la vivienda y la integración socioeconómica para poner en marcha procesos participativos de vivienda para beneficiar a hogares muy marginales. El método permite a las personas, familias y grupos de familias vulnerables obtener vivienda adecuada y accesible, adquirir las destrezas y la autoestima necesarias para buscar un empleo, y reintegrarse a la sociedad.
Otros recursos para la satisfacción de las necesidades básicas
  • Programas de reparto de alimentos.
  • Programas de acceso a prestaciones económicas.
  • Programas de empadronamiento y domiciliación.
II.5 Programas de Alojamiento
Existe un consenso generalizado en torno a la idea de que el sinhogarismo no se limita a la carencia de una vivienda estable. Sin embargo, la provisión de alojamiento es componente básico de toda estrategia integral de intervención, para iniciar y avanzar en procesos de inserción social.
Recursos residenciales de corta estancia para la cobertura de las necesidades básicas
  • finalidad: cobertura de las necesidades básicas en materia de alojamiento, alimentación e higiene;
  • acceso: libre;
  • estancia: corta;
  • tipo de alojamiento: colectivo en régimen residencial;
  • apoyo psicosocial: limitado.
  • Francia cuenta con una red de Centres d’Hebergement d’Urgence (CHU), financiados por el Ministerio de Asuntos Sociales y el de Vivienda y gestionados en general en convenio con asociaciones o entidades locales. La duración de la acogida va de un solo día a varios meses.
  • En el Reino Unido, el alojamiento de corta estancia se realiza en dos tipos de centros:
    • los Night shelter suelen ser gratuitos, de libre acceso y la estancia máxima suele ser de una semana.
    • los Direct Access Hostels son también de acceso directo, pero permiten una estancia más prolongada.
Recursos comunitarios de corta/media estancia para la cobertura de situaciones de emergencia
  • finalidad: cobertura de necesidades urgentes de alojamiento;
  • acceso: condicionado;
  • estancia: variable en función de las necesidades;
  • tipo de alojamiento: individual en pisos o establecimientos hoteleros concertados;
  • apoyo psicosocial: variable en función de las necesidades.
Desde marzo de 2017, Barcelona cuenta con el centro Cal Muns, un centro pionero de atención sociosanitaria a personas sin hogar. Cuenta con profesionales de diferentes disciplinas para dar respuesta integral a las necesidades asistenciales en salud mental comunitaria, social y residencial de niños y adolescentes en riesgo, adultos en situación de exclusión social y sinhogarismo. Las plazas de acogimiento residencial de personas sin hogar con problemas de salud mental son concertadas por el Ayuntamiento de Barcelona y gestionadas por las fundaciones del grupo Sant Pere Claver.
Recursos residenciales de media/larga estancia para la inserción
  • finalidad: facilitar la inserción social de personas sin hogar que presentan carencias psicosociales graves y/o de promover la transición a una vivienda estable;
  • acceso: condicionado;
  • estancia: media o larga;
  • tipo de alojamiento: colectivo en régimen residencial;
  • apoyo psicosocial: intenso.
  • En Francia, desde 1994 las denominadas résidences sociales ofrecen una fórmula de alojamiento colectivo más larga en el tiempo (en principio inferior a dos años) y más individualizada (el alojamiento tiene lugar en habitaciones individuales amuebladas pero con espacios y servicios colectivos). Las residencias sociales representan un paso intermedio entre los CHRS –básicamente orientados a la asistencia social– y el parque de vivienda de alquiler social, y centran sus esfuerzos en la inserción por el alojamiento, siendo sus destinatarios personas cuya principal dificultad es el acceso a la vivienda.
  • La Posada de los Abrazos es una pensión que consta de 2 pisos ubicados en el barrio de San Francisco en Bilbao que albergan 15 habitaciones y acogen, aproximadamente, a 25 personas. Además de satisfacer las necesidades ̻̰básicas se trabaja la reconstrucción de la persona "en la creación de su nuevo paisaje personal". Promueven la concienciación social sobre el problema de la vivienda y contribuyen a la creación de nuevas redes sociales y en la recuperación de los vínculos familiares. Habitualmente, las personas que viven aquí han accedido a un empleo o disponen de recursos económicos derivados de las ayudas sociales.
Recursos residenciales de larga estancia para la cobertura de las necesidades básicas
  • finalidad: cobertura de las necesidades básicas;
  • acceso: condicionado;
  • estancia: permanente o indefinida;
  • tipo de alojamiento: colectivo;
  • apoyo psicosocial: limitado.
  • En Estados Unidos, desde 1987 el gobierno federal subvenciona la rehabilitación de edificios para ser utilizados como Habitaciones de Uso Individual (Single Occupancy Rooms) destinadas a personas sin hogar por periodos largos de tiempo. Se trata de habitaciones independientes en edificios con servicios colectivos centralizados (baños, comedor, cocina, etc.), cuyos usuarios abonan alquileres que alcanzan como máximo el 30% del precio estimado de mercado. El resto del coste es pagado a los gestores del edificio –que pueden ser empresas o entidades con y sin fin de lucro– por la administración. La duración del contrato de alquiler puede prolongarse hasta diez años.
  • El Centro de Acogida Social San Isidro de Madrid establece convenios con una serie de residencias de ancianos para, flexibilizando sus criterios de admisión, acoger de forma permanente a personas sin techo mayores y con un grado importante de cronificación.
II.6 Recursos para el acceso y el mantenimiento en viviendas ordinarias

La culminación lógica del continuo de servicios y/o del proceso de inserción de una persona sin hogar es el acceso a una vivienda ordinaria, para el mantenimiento en la cual puede o no necesitar ayuda. diversas fórmulas que pretenden, de un lado, facilitar la transición desde las soluciones residenciales y temporales a la vivienda ordinaria y, de otro, una vez producida esa transición, procurar los apoyos necesarios para el desarrollo en tales viviendas de una vida autónoma.

Programas de realojamiento y transición a la vida independiente
  • capacitar a las personas sin hogar para poder desarrollar una vida autónoma en una vivienda independiente;
  • promover la transición a una vivienda adecuada a las necesidades y las posibilidades de las personas, facilitando el proceso de realojamiento.
Entre 1990 y 2002, el sistema HOMES gestionó 3.697 alojamientos permanentes de otros tantos usuarios de un centenar de centros para personas sin techo en Londres. Cada centro disponía de un número de asignaciones por año para alojar en alguna de las plazas pertenecientes al parque de viviendas de alquiler social de los distritos municipales.
Programas de vivienda con apoyo y de apoyo en la vivienda
  • gestión económica, presupuesto doméstico y ayuda en caso de endeudamiento;
  • asesoramiento para la solicitud de prestaciones económicas y para el pago de las obligaciones asumidas (renta, hipoteca, suministros domésticos, etc.).
  • mediación en caso de conflictos con los vecinos o los arrendadores de la vivienda;
  • formación en habilidades sociales;
  • asesoramiento sobre dietas y elaboración de comidas;
  • ayuda para la adquisición de muebles, ropa, electrodomésticos, etc.
  • asesoramiento para el acceso a servicios sociales, educativos, sanitarios, laborales y de ocio establecidos en la comunidad;
  • apoyo para la (re)construcción de redes y vínculos sociales;
  • apoyo específico en caso de crisis.
HOUSING FIRST
Otras medidas de acceso al mercado de vivienda
Operadoras de alquiler social. Programas de aprovechamiento de casas vacías.
  • Ayudas económicas (fianzas y pago de alquileres, compra de muebles y electrodomésticos, etc.)
Finalmente, cabría también tener presente y no olvidar los importantes avances, en términos del desarrollo de políticas de atención a personas sin hogar, que los países de América Latina han realizado. En algunos casos, como Brasil, se ha promovido y alcanzado la participación de las propias personas sin hogar en los procesos de definición, implementación y monitoreo y evaluación de las políticas públicas. Lo que también puede constituir una referencia a seguir.
II.7 Redes de trabajo y estrategias integrales para la atención a personas sin hogar.
La intervención social con personas en situación de exclusión residencial o en riesgo de estarlo requiere la implicación de los diferentes agentes, públicos y privados, que trabajan directa o tangencialmente. La creación de mesas técnicas, o coordinadoras y redes de trabajo. transversales favorecen la atención integral.
Trabajo en red
  • Corresponsabilidad.
  • Voluntariado.
  • Descentralización de centros y recursos.
La Red de atención a personas sin hogar de Barcelona se constituyó en noviembre de 2005, con la finalidad de fortalecer la capacidad de organización de la ciudad para acompañar a las persones sin hogar en un proceso de recuperación de la máxima autonomía personal, incentivando la detección y vinculación de estas persones hacia los recursos existentes, estableciendo y ampliando el trabajo conjunto y la colaboración entre el sector público y las entidades sociales.
Esta red forma parte del Acuerdo Ciudadano por una Barcelona Inclusiva, que nace en 2006 dentro del Plan Municipal para la Inclusión Social 2005 – 2010, y que es el espacio de participación, de cooperación público-privada y de acción conjunta entre instituciones y organizaciones de la ciudad que trabajan para construir una Barcelona más inclusiva y con mayor calidad de vida para todas las personas. A título ilustrativo, en su Plan de Trabajo para 2017 se encuentran, entre otras, las siguientes actuaciones:
  • Grupo de trabajo de la mujer en la calle: informe para mejorar la perspectiva de género en la atención a las personas sin hogar.
  • Diagnóstico/Recuento 2017, gestionando 1.000 voluntarios.
  • Elaborar un catálogo de servicios.
  • Jornada sobre los diferentes modelos y Housing First implementados en Barcelona.
Estrategias integrales
  • El campo de actuación debe ser equilibrado en las diferentes fases del itinerario, desde la prevención hasta la garantía final de los procesos (normalmente, autonomía en una vivienda).
  • Oferta integral de recursos.
  • Medidas transversales.
El nuevo Plan de Lucha contra el Sinhogarismo de Barcelona 2016-2020 del Ayuntamiento cuenta como novedades la elevada inversión destinada a mejorar la atención directa en la calle, construir nuevos equipamientos para las personas sin hogar y mejorar los actuales, y acciones de atención social directa como los programas de detección e intervención específicos para las estaciones autobuses o el aeropuerto, donde pernoctan a diario un buen número de personas. Y, por último, la dotación de personal y financiación para un equipo de Salud Mental en Sin Techo.


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Anexo III: Mapa de viviendas. Coordinadora de centros y servicios


Nombre Entidad: Centro de Día "El Encuentro". Fundación La Caridad.

Nº total de viviendas que gestiona: 5

Nombre del proyecto Programa de Supervisión y Seguimiento de vivienda. Programa de Supervisión y Seguimiento de vivienda.
Nº de pisos 2 pisos 3 pisos
Nº de plazas 6 plazas
8 personas atendidas en 2015
9 plazas
9 personas atendidas en 2015
Perfil destinatarios Personas sin hogar con enfermedad mental grave Personas sin hogar con enfermedad mental grave
Objetivo del alojamiento General: Acompañar, desarrollar y reforzar el área de automantenimiento y manejo en el hogar directamente en el ambiente del usuario para conseguir máxima autonomía posible, convivencia, resolución conflictos, etc.
Específicos: los objetivos del alojamiento son individuales.
General: Acompañar, desarrollar y reforzar el área de automantenimiento y manejo en el hogar directamente n el ambiente del usuario para conseguir máxima autonomía posible, convivencia, resolución conflictos, etc.
Específicos: los objetivos del alojamiento son individuales.
Plazos de estancia Temporal. Tiempo máximo orientativo de 1 año. La duración Depende del plan individualizado de rehabilitación Largo plazo. Sin duración máxima de estancia, depende del plan individualizado de rehabilitación.
Acceso al servicio Usuarios del centro de día. Usuarios del centro de día.
Recursos Humanos Monitor y psicólogo en la vivienda. Y los profesionales del centro de día. Monitor y psicólogo en la vivienda. Y los profesionales del centro de día.
Niveles de intervención Directa: en la vivienda
Indirecta: en el centro de día. Supervisión con visitas periódicas en la vivienda.
Directa: en la vivienda
Indirecta: en el centro de día. Supervisión con visitas periódicas en la vivienda.
Convenios con Ayuntamiento Estas 3 viviendas estas con con trato de alquiler a nombre la Caridad con Zaragoza Vivienda.
Nombre Entidad: Centro Social San Antonio

No total de viviendas que gestiona: 2

Nombre del proyecto Alojamiento personas sin hogar
Nº de pisos 2
Nº de plazas 8
9 hombres atendidos de los cuales uno ha causado baja por cumplimiento de objetivos.
Perfil destinatarios Mujeres /hombres sin hogar que se encuentren dentro de un itinerario de inserción sociolaboral.
Objetivo del alojamiento Posibilitar la inserción social y laboral de personas compromisos sin hogar.
Plazos de estancia Tiempo máximo de 2 años dependiendo acuerdos de compromisos dentro del itinerario.
Acceso al servicio Informe Social, por Centros Municipales de Servicios Sociales o otras entidades sociales
Recursos Humanos 1 Trabajador Social (habilitado como Educador Social)
Personal voluntario especializado
Niveles de intervención Reuniones quincenales en alojamiento (Dinámica grupos, tareas, convivencia...)
Seguimiento intenso en Centro Social
Nombre Entidad: Hermandad del Refugio

Nº total de viviendas que gestiona: 1

Nombre del proyecto Vivienda Tutelada para Trabajadores
Nº de pisos 1 vivienda
Nº de plazas 4
Atendidos en 2015 7 hombres
Perfil destinatarios Hombres sin hogar que encuentran trabajo
Objetivo del alojamiento Ofrecer alojamiento para posterior emancipación
Plazos de estancia Temporal
Tiempo máximo de 1 año.
Acceso al servicio Acceso desde Refugio
Recursos humanos Una trabajadora social
Nombre Entidad: Obra Social Parroquia Ntra. Señora Del Carmen.

No total de viviendas que gestiona: 17. (+ 3 en fase de construcción)

Nombre del Proyecto Vivienda de Acogida para Mujeres en Riesgo de Exclusión Social y sus hijos pequeños. Alojamientos temporales para familias en riesgo o situación de exclusión social. Vivienda de Acogida para Hombres en Riesgo de Exclusión Social
Nº de pisos 1 vivienda unifamiliar 15 pisos independientes 1 vivienda unifamiliar 3 Apartamentos en fase de licencia de construcción.
Nº de plazas 6 mujeres y sus hijos (de 0 a 10 años)
Atendidos en 2015: 11 mujeres y 17 menores.
29 adultos y 50 menores
Atendidos en 2015: 23 familias atendidas (42 adultos y 41 menores).
9 Hombres
Atendidos en 2015: 20 (Hombres)
Perfil destinatarios Mujeres sin Hogar acompañadas de sus hijos, sin red de apoyo social y con escasos recursos económicos Familia s sin hogar, sin recursos económicos y sin red de apoyo. Hombres sin hogar con un proceso de intervención social. Matrimonio sin hijos o personas individuales.
Objetivo del alojamiento Ofrecer alojamiento y facilitar las posibilidades de iniciar o continuar un proceso de reinserción social. Ofrecer alojamiento con carácter temporal, hasta lograr la ubicación en viviendas/ habitaciones estables. Ofrecer alojamiento y facilitar las posibilidades de iniciar. o continuar un proceso de reinserción social
Plazos de estancia Temporal. Tiempo máximo de 1 año. La duración de estancia dependerá del proceso que lleve cada familia. El tiempo total máximo de estancia es de 12 meses (teniendo en cuenta la situación social de cada familia) Temporal hasta alcanzar objetivos. Tiempo máximo 6 meses.
Acceso al servicio Derivación a través de Informe Social, por Centros Municipales de Servicios Sociales u otras entidades sociales Derivación a través de Informe Social, por Centros Municipales de Servicios Sociales o Otras entidades sociales Colaboración directa con el Albergue Municipal a través de un protocolo de derivación. Por otro lado, CMSS a través de informe social u otras entidades sociales.
Recursos Humanos 1 Trabajadora Social
1 persona de mantenimiento y servicios generales.
Personal voluntario Con formación Especifica (psicólogas, profesores, enfermeras)
1 Trabajadora Social Personal voluntario con formación especifica (psicólogas, profesores, enfermeras) 1 Trabajadora Social Personal voluntario Con formación específica (psicólogas, profesores, enfermeras)
Niveles de Intervención Acompañamiento parcial. (Intervención interna, durante un tiempo, determinado por la necesidad del día a día). Supervisión (Seguimiento externo con visita s periódicas a la vivienda). Acompañamiento parcial. (Intervención interna, durante un tiempo, determinado por la necesidad del día a día).
Nombre Entidad: Cruz Roja Zaragoza

No total de viviendas que gestiona: 0

Nombre del Proyecto Atención Integral a Personas sin Hogar
Nº de pisos 0
Nº de plazas Atendidos en 2014: 29 usuarios diferentes y un total de 55 pagos de alquiler mensual
Perfil destinatarios Personas sin hogar, sin recursos económicos y con posibilidad de acceder a una ayuda/prestación en meses próximos
Objetivo del alojamiento Lograr satisfacer sus necesidades básicas y conseguir su inserción.
Plazos de estancia 2-3 meses
Acceso al servicio Valoración por parte de la trabajadora social del proyecto
Recursos humanos 2 Trabajadores Sociales
Niveles de Intervención Acompañamiento parcial.
Entrevistas periódicas.
Cruz Roja Zaragoza no dispone de viviendas para este proyecto. Financiado con fondos del IRPF, ayuda a costear mensualidades en habitaciones en piso compartido a usuarios que tienen posibilidad de acceder a una ayuda o prestación en un corto plazo, donde ya pueden gestionarlas ellos mismos. Así mismo costea mensualidades a usuarios que por circunstancias no pueden pagar alguna mensualidad en habitaciones de alquiler, siempre valorado por los trabajadores sociales.
Nombre Entidad: Albergue municipal

No total de viviendas que gestiona: 3 con Zaragoza Vivienda (1 de ellos os destinados a personas que se encuentran en Albergue y participando en el Proyecto del Encuentro de la Fundación La Caridad).

Otras viviendas / plazas conveniadas se señalan en la ficha Hijas de la Caridad.

Nombre del Proyecto Viviendas tuteladas
Nº de pisos 3 viviendas
Nº de plazas 15 plazas
Atendidos en 2015: 7 Unidades Familiares. 15 personas
Perfil destinatarios Familias o personas que hayan realizado un proceso de inserción en el albergue y/o módulos de inserción y pasan a última etapa de autonomía.
Objetivo del alojamiento Ofrecer la vivienda como herramienta en el abordaje de HHdoméstica Ofrecer la vivienda como alojamiento hasta acceso a vivienda de alquiler.
Plazos de estancia Temporal
Tiempo máximo de 1 año.
La duración de estancia dependerá del proceso que lleve cada familia.
Acceso al servicio Por valoración del equipo de intervención social del albergue.
Recursos Humanos Las 2 TTSS del albergue.
Niveles de intervención Supervisión de las habilidades domésticas.
Finalizar gestiones del proceso.
Apoyar la salida y acceso a vivienda de alquiler.
Nombre Entidad: Hijas de la Caridad Obra Social de San Vicente de Paúl.

No total de viviendas que gestiona: 17

Nombre del Proyecto Alojamiento Alternativo Puente. (AAP) Proyecto Siquén
Nº de pisos 15 viviendas 2 apartamentos
Nº de plazas 34 habitaciones.
Capacidad de ocupación de entre 34 personas y un máximo de 52 personas.
Atendidos en 2015: 22 mujeres, 26 hombres, 11 niñas y 16 niños.
Capacidad total para 4 mujeres.
Atendidas en 2015: 8 mujeres
Perfil destinatarios Personas solas o familias con necesidades educativas y dificultades de acceso a la vivienda que inician o prosiguen un proceso de inserción social. A mujeres que inician procesos de inserción, con carencias de recursos económicos y sin red familiar y social.
Objetivo del alojamiento Ofrecer alojamiento como marco ideal para iniciar o continuar un proceso individualiza do de reinserción social. Ofrecer alojamiento a mujeres pro cedentes del Centro Penitenciario de Zuera y de otros centros de España en los permisos penitenciario s y tercer grado.
Plazos de estancia La estancia en el proyecto tiene un carácter Temporal. Siempre al servicio del Plan de Intervención. La temporalidad máxima se considera de un año salvo ocasiones que dependerá del proceso que lleve cada persona o familia. Mientras duran los permisos penitenciarios y el tercer grado.
Acceso al servicio Derivación a través de Informe Social, procedentes de Centros Municipales de Servicios Socia les u otras entidades sociales. Derivación a través de cartas de solicitudes por parte de la Interna y/o informe del Centro Penitenciario de Zuera y del Cis 13 Rosas de Zaragoza.
Recursos Humanos 1 Directora Titular (Hija de la Caridad)
1 Directora Técnica.
1 Trabajador Social/ Educador Social.
2 Educadores/as Sociales (1 Hija de la Caridad).
1 Apoyo (Hija de la Caridad) Educadora Social
1 Auxiliar de limpieza y mantenimiento (1 Hija de la Caridad).
Voluntariado
1 Directora Titular (Hija de la Caridad)
1 Educadoras Sociales (Hija de la Caridad).
Voluntariado
Niveles de intervención Acompañamiento individualizado. (2 veces a la semana) Supervisión y acompañamiento con visitas diarias.
Convenios con Ayuntamiento 5 plazas conveniadas con el Ayuntamiento a través del Albergue Municipal
Nombre Entidad: Cáritas Diocesana de Zaragoza.

Proyecto de Acompañamiento con personas que están sin hogar. Área de intervención especializada.
No total de viviendas que gestiona: 2

Nombre del Proyecto Acompañamiento con personas que están sin hogar
Nº de pisos 2 pisos
Nº de plazas 3 plazas hombres y 3 plazas mujeres
Perfil destinatarios Personas que, habiendo comenzado el Acompañamien to no cuenten con ingresos económicos propios y no cumplan criterios (o no haya plaza) para accede a otros recursos residenciales de la Red.
Objetivo del alojamiento Herramienta residencial. Recurso residencial de tránsito al servicio del Acompañamiento.
Plazos de estancia El necesario hasta poder acceder a un recurso residencial propio.
Acceso al servicio A través del Proyecto de Acompaña miento con personas que están sin hogar.
Recursos humanos 2 Trabajadores sociales (coordinador y técnico acogida).
5 personas voluntarias.
Niveles de intervención Acompañamiento (Confianza, salud, actividad, recurso residencial e ingresos).
Datos 2015 64 personas acompañadas:
8 varones (3 de ellos inmigrantes) y 10 mujeres (2 inmigrantes) utilizaron recurso residencial propio de Cáritas.

Proceso participativo


El Área de Derechos Sociales manifiesta en el Documento Base del Plan Integral "la necesidad de poner a todos los actores sociales de la ciudad del ámbito del sinhogarismo en el escenario del diálogo, de la reflexión compartida, de la búsqueda de objetivos comunes. Estas razones nos llevan a proponer la celebración de una serie de mesas de trabajo, como espacios de encuentro, dialogo, reflexión y consenso entre la diversidad de actores sociales que, en nuestra ciudad, trabajan en pro de las personas sin hogar."

Este proceso de indagación pretende recoger de la manera más amplia posible, las distintas visiones y aportaciones de organizaciones y personas implicadas en la intervención del fenómeno de sinhogarismo en nuestra ciudad.

Metodología


La metodología propuesta se desarrollará en torno a Mesas de trabajo de actores, agrupados por sectores en sesiones únicas.

A lo largo de diversas sesiones se recogerán de manera ágil, las aportaciones de los distintos actores implicados en el fenómeno, para obtener una visión lo más amplia y profunda posible tanto de la situación actual, como de las propuestas de intervención desde el nuevo plan a implementar.

El proceso se inicia con esta Presentación pública del documento base "Hacia un Plan Integral de Sinhogarismo en Zaragoza", con especial atención a sus principios orientadores y las líneas de acción del plan.

Se establecen siete grupos de interés o stakeholders, con los que a lo largo de un mes se realizaran sesiones de indagación, adaptando la metodología de facilitación a las características de cada grupo. Bajo las técnicas de gestión de inteligencia colectiva y participación creativa, se proponen dinámicas que atiendan la eficacia en la recogida de ideas/información/aportaciones y el diálogo generativo desde la diversidad de actores.

En estas sesiones se abordan los elementos más significativos del Documento Base, Hacia un Plan Integral de Sinhogarismo en Zaragoza como punto de partida y propuesta desde el Área de Derechos Sociales del Ayuntamiento de Zaragoza.

Mapa del itinerario de atención

Retorno del proceso


Las aportaciones recogidas se sistematizan a lo largo del mes de marzo. El Informe final reflejará las conclusiones y aportaciones de cada grupo de trabajo, así como la evaluación del proceso realizado por parte de los participantes y promotores.

El Área de Derechos Sociales, junto al equipo de redacción del documento base, concluirá el Documento de retorno que contendrá: el Informe final, el análisis global de las aportaciones y los compromisos de futuro. Recogiendo aquellas aportaciones de mayor consenso acordes con los principios orientadores y las líneas de acción planteadas.

En el pasado 5 de junio tuvo lugar la Jornada de Presentación del Plan Integral, donde se presentaron las conclusiones del proceso y el documento de retorno, en una jornada sobre personas sin hogar, abierta a los participantes del proceso y a la ciudadanía en general.

Calendario de eventos, mesas de trabajo y partícipes

MESA DE TRABAJO PARTÍCIPES FECHA Y HORA LUGAR
Presentación del Documento base Conjunto de participantes del proceso Miércoles, 31 de enero, de 19 a 21 h. Centro Joaquín Roncal
Albergue Municipal Equipo técnico Viernes, 9 de febrero, de 9 a 12 h Sala de la Biblioteca María Moliner
Marzo. Sesión de cierre
Conjunto de trabajadores del albergue Lunes, 19 de febrero, de 14 a 16 h. Comedor del Albergue
Coordinadora de Centros y Servicios para personas sin hogar Refugio, Parroquia del Carmen, Centro de día San Blas, San Antonio, San Vicente de Paúl, Cruz Blanca, La Caridad, Caritas, Cruz Roja. Jueves, 15 de febrero, 9 a 12 h. Centro de Historias. Sala Mirador.
Miércoles, 21 de febrero, 9 a 12 h. Centro de Historias. Sala Mirador.
Técnicos del Ayuntamiento Servicios Sociales Comunitarios, Servicio de Igualdad, Servicios Sociales Especializados y Zaragoza Vivienda… Jueves, 1 de marzo, de 12 a 15 h. Centro de Historias. Sala Mirador.
Responsables técnicos y políticos del Ayuntamiento Policía Local, Salud Pública, Vivienda, Infraestructuras, Participación ciudadana y Servicios Sociales. Grupos políticos del Ayuntamiento de Zaragoza. Miércoles, 7 de marzo a las 9 h.
Técnicos de otras administraciones y ONGs Técnicos de otras administraciones y ONGs Jueves, 15 de marzo, de 12 a 15 h. Centro de Historias. Sala Mirador.
Usuarios Usuarios del albergue y otros servicios.
Entrevistas grupales/diálogo.
Entrevistas de diálogo individuales.
Meses de febrero y marzo
Jornada de presentación del Plan Integral Conjunto de participantes del proceso Martes, 5 de junio de 2018 Centro Cívico Estación del Norte